张雪松 全国人大财经委经济室处长
本科毕业于中国人民大学国际经济系，研究生毕业于北京大学经济学院世界经济系，经济学硕士。长期从事全国人大财经委年度计划、五年规划审查和宏观经济形势分析研究等工作。参与起草全国人大财经委计划审查结果报告、五年规划审查结果报告及中期评估调研报告、季度经济形势分析报告，以及各种专题调研报告和课题研究报告等。参与部分经济法律起草和修订工作，主要包括融资租赁法、证券法修订、中小企业促进法修改及立法后评估等。

作者按

近年来，我国融资租赁业快速发展，市场规模不断扩大，已经成为仅次于美国的全球第二大租赁市场，社会认知度和国际影响力显著提升。这些成绩的取得，有赖于国内发展环境的不断改善，特别是法律环境的健全完善，为行业发展奠定了良好基础。2004年开始起草的融资租赁法，作为中国第一部融资租赁业专门立法，在行业发展史上具有里程碑意义。立法工作极大地推动和促进了我国融资租赁业发展，研究解决了许多长期存在的制约行业发展的突出矛盾和问题，厘清了市场发展思路，提高了有关部门和全社会对融资租赁的认知程度，对融资租赁业当前乃至未来的发展产生了深远影响。
时光荏苒，融资租赁立法启动已14年，经历了三届人大周期，至今憾未出台。今年是本届全国人大及其常委会任期最后一年，恰逢第五次全国金融工作会议召开，对包括融资租赁在内的金融业稳定健康发展提出了新要求。值此筹划新一届全国人大五年立法规划之际，回顾融资租赁立法进程并展望未来，具有较强的现实意义。作为当年立法工作的参与者和亲历者，将所见所闻所感所悟付诸笔端，既是为个人留作纪念，也是为我国融资租赁业发展和立法尽一点微薄之力。借贵刊平台刊出，以飨读者。

（注：文章仅代表个人观点，与单位无关）
融资租赁产生于20世纪50年代的美国。1952年，美国成立了世界第一家融资租赁公司，此后，西欧、加拿大、日本、韩国等国陆续成立租赁公司。融资租赁以其独有的融资与融物、金融与贸易相结合的特点，逐渐成为企业扩大销售、融通资金、有效配置资源的重要手段，在世界经济中发挥着日益重要的作用。长期以来，融资租赁都是仅次于银行贷款的企业设备投资第二大融资渠道。
我国的融资租赁业是改革开放的产物。改革开放初期，为了扩大国际经济合作和技术交流，开辟利用外资的新渠道，吸收引进国外的先进技术和设备，我国从日本引入了融资租赁业态。1981年4月，国内首家融资租赁公司——中国东方租赁有限公司成立，同年7月又成立了中国租赁公司，由此拉开了我国融资租赁业发展的序幕。从最初20多年的发展实践来看，融资租赁业在推进市场化进程、盘活固定资产、优化资源配置、满足企业技术改造的需要、提高企业技术水平、促进中小企业融资、扩大消费、增加就业等方面发挥了积极作用。但是，由于我国融资租赁业自身以及赖以生存和发展的外部环境存在诸多问题，抑制了该行业的快速健康发展。我国融资租赁业远未达到应有的规模，不但远远落后于发达市场经济国家，而且也比不上一些发展中国家，与我国在世界经济中的地位不相称，不能适应国民经济发展的需要，还有很大的发展空间。
在制约我国融资租赁业发展的诸多矛盾和问题中，尤以法律层面的问题最为突出。融资租赁法律地位缺失，直接导致社会认知度不高、当事人诚信缺失、企业经营和管理不规范、监管不统一、税收政策不合理等一系列问题。国际上通常把法律、会计、税收和监管作为保障和促进融资租赁业发展的四大支柱，其中法律最为关键，居于四大支柱之首和核心地位。上世纪末，为了改变我国融资租赁无法可依的状况，有关方面在法律层面做了一些努力，制定了一些相关的法律法规，发挥了积极作用。但总的看，融资租赁法律环境仍不理想，无法适应和满足行业发展的需要。主要表现在：涉及融资租赁的法律规定不够系统和完整，散见于不同的法律法规之中。在法律层面，只有合同法第十四章“融资租赁合同”，共14条，对融资租赁合同作出原则性规定。其他涉及监管、会计、税收等方面规定的法律层级较低，会计、税收等方面规定在实际操作中存在较多争议，海关、工商等方面的规定更是零零散散地分布于不同的条例、规章、决定和说明（甚至补充说明）当中，缺乏足够的法律效力。这些规定，即便对于专业的法律人士而言，寻找和使用起来都极为困难，而对于那些没有法律背景的具体从业人员更是无所适从。特别是，融资租赁涉及多个部门，由于没有专门的法律规定，各相关部门各自为政，缺乏协调，往往根据各自不同的理解做出一事一议的处理，导致融资租赁业发展的政策环境极不稳定。国内外租赁界业内人士和潜在租赁投资者普遍认为，中国融资租赁法律和政策环境不够规范和透明，不成体系，已成为该行业发展的一个严重制约。这也成为推动融资租赁立法的一个重要因素。
自八届全国人大和全国政协以来，几乎每年的全国“两会”上，都会收到人大代表和政协提出的融资租赁立法方面的议案、提案和意见建议。随着融资租赁业的不断发展以及发展过程中面临日益突出的矛盾和问题，业界对于制定一部专门的融资租赁法的呼声愈来愈强烈，有关管理部门对立法的需求也愈发迫切。终于，在2003年第十届全国人大常委会制定五年立法规划时，将融资租赁法列入其中，并确定由全国人大财经委主持起草。
根据经中央批准的第十届全国人大常委会立法规划，全国人大财经委成立了由全国人大常委会委员、财经委副主任委员郭树言为组长、部分委员参加的融资租赁法起草组，会同商务部、中国银监会、最高人民法院等十余个中央有关部门，共同开展起草工作。经过一系列前期准备，2004年3月16日下午3时，起草组成立大会在人民大会堂吉林厅举行，宣告融资租赁法起草工作正式启动。会上，起草组组长郭树言，副组长马秀红（时任商务部副部长）和唐双宁（时任银监会副主席）、起草领导小组部分成员易小准（时任商务部部长助理）、李毅中（时任国资委党委书记、副主任）、冯淑萍（时任财政部部长助理）、郝昭成（时任国家税务总局副局长）等领导同志分别讲话，部分专家学者和业内人士先后发言。大家均赞成全国人大财经委主持起草融资租赁法，认为制定该法十分必要且意义重大。会议讨论并原则通过《融资租赁法起草组工作安排》，对起草领导小组、顾问小组和工作小组的人员构成和职能分工、起草工作进度和主要任务目标等事项作出规定。
起草组成立以来，开展了大量工作，查阅国内外相关立法资料，广泛听取各方面意见建议，深入各地开展立法调研，并在结合国情借鉴国际经验的基础上，先后形成了融资租赁法纲要、融资租赁法草案（征求意见稿）和草案（二次征求意见稿），并发十多个有关中央国家机关以及通过各省（区、市）人大财经委在全国范围内征求修改意见。起草组各成员单位、租赁行业协会组织、专家学者和业内人士协调配合，共同努力，发挥了积极作用。
2006年8月底，起草组再次召开全体会议，听取各成员单位对草案（二次征求意见稿）的意见。绝大多数与会单位认为，这部法律草案基本成熟，经进一步修改完善后，可以报请全国人大常委会审议。根据各方面的意见建议，起草组于2006年11月形成了融资租赁法草案（三次征求意见稿）。
2007年8月13日，全国人大财经委向全国人大常委会报送了关于提请尽快安排审议融资租赁法草案的报告，提出鉴于该法律草案基本成熟，提请全国人大常委会尽快安排审议融资租赁法草案。
融资租赁法草案（三次征求意见稿）共6章63条，除总则和附则外，对融资租赁交易、监督管理、行业促进、法律责任等内容分章作了规定，将有关行为法、组织法、管理法等方面的内容寓于一部法律中。草案主要内容包括：（1）在法律层面对融资租赁交易作出定义，并对租赁物的范围、融资租赁的特殊形式等作明确规定。（2）在当事人权利义务方面，补充增加出租人向供货人和承租人履行双向告知合同主要条款的义务等规定。（3）在合同连动性方面，对供货合同被撤销时对融资租赁合同的影响作出规定。（4）在风险承担方面，对供货合同项下和融资租赁合同项下租赁物损毁或者灭失的风险由谁来承担分别作出规定。（5）在合同解约性方面，对融资租赁合同的不可解约性作出限制性规定。（6）在涉及破产方面，分别对出租人破产和承租人破产两种情况作出规定，且规定租赁物不属于责任财产，以加强对出租人的保护。（7）对租赁物登记、租赁物附合、租赁物取回占有等涉及物权方面的问题作出原则性规定，体现了融资租赁同时具有债权和物权的双重属性，这些问题物权法没有明确规定，但对行业发展至关重要，且为国际租赁界所普遍关注。（8）在组织法方面，对融资租赁企业的审批设立和经营范围等作出规定。（9）在监管方面，统一行业主管部门，并按照“适度监管、分类监管”的原则，对监管的主要内容作出规定。（10）在为融资租赁业务创造公平的外部环境方面，对涉及税收、海关、工商、特殊资质的行政许可等问题作出相关规定。
融资租赁立法贯彻了以下指导思想：一是规范融资租赁活动，维护正常市场秩序。在融资租赁业的发展进程中，或多或少存在着市场发育不足、管理混乱、信用基础差、税收不完备、企业管理不严等问题。为解决这些问题，草案重点从规范融资租赁合同、融资租赁企业、融资租赁业监管、融资租赁业促进措施方面作出规定。二是保护融资租赁当事人合法权益。我国融资租赁业发展中曾经遇到的一个重要问题是，承租人长期拖欠租金，严重损害出租人利益。此外，租赁物的取回占有和瑕疵担保责任也是涉及当事人权益的重要问题。草案在这些方面，明确了三方当事人的责任，既不让出租人权益受到损害，又不让承租人承担不属于自己的责任。三是促进融资租赁业发展。从世界范围看，我国融资租赁业起步并不算晚，但发展状况不够理想，最主要的表现是整个行业相当弱小。从建设节约型社会和创新型国家的高度出发，促进融资租赁业发展更具有现实意义。因此，对于融资租赁业来讲，“发展是硬道理”显得尤为重要。解决其他相关问题，包括监管问题在内，都应当以服从和服务于推动促进融资租赁业快速健康发展为前提。
为深入研究破解起草过程中存在的一些重点难点问题，起草组组织社会力量就融资租赁的监管、税收、取回占有和登记等问题开展课题研究，起草组工作人员也参与其中。课题研究形成了丰硕的研究成果，由当代中国出版社以“融资租赁立法研究丛书”的形式陆续结集出版。此外，起草工作小组部分成员还组织翻译了世界知名租赁专家苏迪尔•阿曼波（Sudhir P．Amembal）先生主编的《国际租赁完全指南》，已由北京大学出版社出版。这些课题研究和译著，充分体现了起草组起草工作和研究成果，为推动起草工作顺利开展和法律草案若干重要条款的规定起到了积极的促进作用，同时对于向全社会宣传和普及融资租赁知识，对于将来融资租赁法的贯彻实施，都是非常有益的，为广大业内人员、政府相关部门和专业研究者提供借鉴和参考，也可以作为立法资料保存。
在起草过程中，为了更好地借鉴国际经验，起草组曾三次组团赴七个国家进行立法考察，并派员参团出访考察若干国家或参加各种相关国际会议等，在京召开四次立法国际研讨会，其中世界银行集团国际金融公司（IFC）支持两次国际研讨会和一次出国考察，德国技术合作公司（GTZ）和美国通用公司（GE）各支持一次国际研讨会和出国考察。此间，起草组与相关国际组织（如国际统一私法协会）、各国（洲）租赁业协会和国际知名专家学者、业内人事都建立了密切联系，得到他们的支持与帮助。本人就曾于2008年赴罗马国际统一私法协会（UNIDROIT）总部做访问学者，专题研究该组织牵头制定的《租赁示范法》。我国融资租赁法草案中的很多内容，如监管、税收特别是涉及交易方面的许多条款，都充分体现了该行业在全世界发展的最新特征和国际最佳实践成果，反映了国际融资租赁立法领域达成的普遍共识，具有较强的前瞻性。同时，中国的融资租赁立法在国际上也产生了积极反响，引起有关国家和国际组织的高度关注。
但是，在融资租赁法草案基本成熟之际，却出现了一种不同意见，认为草案没有超出合同法的范畴，融资租赁面临的一些问题可以通过今后修改合同法来解决，没有必要专门立法。对于这种意见，起草组不能认同。为此，起草组及十届全国人大财经委的主要领导同志通过多种形式和途径，与有关部门反复沟通，据理力争，强调全国人大常委会五年立法规划的权威性和严肃性，阐释我国对融资租赁专门立法的必要性和可行性，并将这些情况向全国人大常委会主要领导同志作了汇报。但由于种种原因，融资租赁法草案仍未被列入全国人大常委会审议，也没有被纳入换届后的十一届和十二届全国人大常委会五年立法规划。
尽管如此，全国人大财经委对融资租赁立法及该行业发展依然十分重视，历届委员会主要领导同志及办事机构工作人员多次与有关部门沟通，为推动立法、促进行业发展不懈努力，做了大量工作，取得了一些效果。虽然短期内重启立法的可能性不大，但立法成果不能放弃，特别是那些在起草过程中已经与有关部门达成共识的关键性问题不能搁置，仍然需要尽快加以解决。为此，我们转换思路，积极寻求立法之外的其他途径，采取“有什么问题解决什么问题、谁的孩子谁抱走”的方式，分门别类推动有关部门解决所涉及的矛盾和问题。近年来，主要采取以下措施：
一是建议国务院制定融资租赁业发展条例。在全国人代会上，财经委领导同志提出关于提请国务院制定“促进融资租赁业快速健康发展条例”的议案，希望通过制定国务院条例的方式，解决制约融资租赁业发展的若干问题，主要包括：统一行业主管部门、统一市场准入和监管标准、明确租赁物登记机关和法律效力、促进行业发展的政策措施等。但是，根据国务院立法工作的相关程序，涉及具体行业方面的法规需要先由相关业务主管部门组织起草后，再提交国务院法制办受理，法制办不能直接起草。由于融资租赁业没有统一、明确的主管部门，商务部和中国银监会都无法承担此任，故此建议陷入一个无法解决的“怪圈”。
二是建议并推动最高法院制定出台融资租赁司法解释。2009年12月，全国人大财经委致函最高人民法院，建议最高人民法院就融资租赁相关法律问题尽快启动司法解释工作，有效解决制约融资租赁业发展的一系列法律问题。最高法院对此非常重视，经调研论证后，于2010年正式立项，启动司法解释工作。受领导委派，本人参加了司法解释起草工作。经过三年多的努力，最高法院于2014年2月正式颁布《关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2014]3号），并于当年3月1日起实施。该司法解释针对实际案件审理过程中争议较大的问题，如售后回租性质认定、违约行为处理以及善意第三人取得等做了更加细化的规定，对融资租赁司法审判及规范业务行为具有重要的指导意义。
三是通过办理人大代表和政协委员议案建议积极与有关部门沟通。立法工作陷入停滞以来，每年“两会”上都有全国人大代表和全国政协委员提出关于制定融资租赁法的议案和建议，要求尽快制定专门的融资租赁法，或加快推动立法进程，尽快出台融资租赁法。在办理议案和建议过程中，我们积极与全国人大常委会负责立法规划的工作机构和国务院融资租赁监管部门沟通协调，反映代表委员的意见，争取各方面的理解和支持，并提供协办意见。在这个问题上，财经委与代表委员的意见是完全一致的，每次答复后，领衔提案的代表委员均表示满意。但囿于职能分工所限，尚需有关部门认可和接受，将其纳入立法规划方可重启立法。
四是积极利用各种渠道推动解决融资租赁有关问题。日常工作中，与财政、税务、工商、海关、人民银行、统计等部门加强联系，积极沟通，商讨对策，努力解决制约融资租赁业发展的主要矛盾问题。例如，利用修改《商业银行法》等法律的机会，把涉及融资租赁的某些问题一并考虑并争取纳入解决。在开展财税金融体制改革和立法等相关专题调研中，把融资租赁涉及到的有关问题纳入其中，深入调查研究并提出意见和建议。
在全国人大财经委和有关部门以及广大业界同仁的共同努力下，融资租赁立法成果在一定程度上得到了体现，法律、会计、税收、监管等四大支柱方面存在的突出问题有所缓解，融资租赁业发展环境逐步改善，市场业务规模迅速扩张，行业发展水平迈上一个新台阶。
2014年9月20日，新华社《国内动态清样》刊发记者采写的报道《租赁成经济转型增长新引擎发展制约需破解》，其中谈到我国融资租赁业近年来取得了长足发展，成为企业融资的重要渠道，特别是对于实体经济和中小企业解决融资难问题发挥了重要作用。但同时该行业也面临许多问题，主要表现在法律和监管环境不完善。文章建议，建立健全融资租赁法律体系，制定专门的融资租赁法，完善融资租赁业的监管体系，给予融资租赁业包括税收在内的政策扶持。
国务院领导同志对此高度重视。李克强总理、汪洋副总理和马凯副总理分别作出重要批示，要求商务部、银监会等有关部门根深入研究，商量措施，完善规制。为落实国务院领导同志指示精神，商务部和中国银监会有关机构分别组织力量认真研究，梳理完善相关政策法规，拟定促进融资租赁业发展的相关意见。
2015年9月7日，国务院办公厅发布《关于加快融资租赁业发展的指导意见》（国办发〔2015〕68号），9月8日，国务院办公厅又发布《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》（国办发〔2015〕69号）。这两个文件的发布，既是作为对总理批示的一种回应，同时也把我国融资租赁业推到一个更高的发展平台，有利于推动和促进我国融资租赁发展环境进一步改善。
总的看，虽然融资租赁法迄今尚未出台，但毋庸置疑的是，立法过程本身推动解决了制约融资租赁业发展的一些突出矛盾和问题，提升了政府部门和社会各界对融资租赁的认知程度，极大地促进了融资租赁业在中国的发展。实践证明，启动立法工作以来，特别是银行业获准重新进军租赁市场之后，我国融资租赁业进入高速增长期。据行业协会统计，“十一五”期间（2006—2010）中国融资租赁业呈几何级数式增长，2011年以后依然保持50%左右的年均增长速度。截至2017年6月底，全国融资租赁企业（不含单一项目公司、分公司、SPV公司和收购海外的公司）总数约为8218家，比去年底增加1082家，增长15.2%，比去年同期增加2510家，增长44%。全国租赁合同余额约为5.6万亿元，比去年底和去年同期分别增长5.1%和19.7%。目前，我国已经成为仅次于美国的全球第二大租赁市场，融资租赁在国内位居信贷、证券、保险和信托业之后成为企业设备投资第五大融资渠道。按照目前的发展速度，超越美国成为全球第一大租赁市场指日可待。融资租赁业的快速发展极大地提升了立法需求，同时，随着业务规模迅速扩张，近年来又涌现出一些新情况和新问题亟待通过立法解决。这些都对立法工作提出了新的更高要求，融资租赁立法必要性和紧迫性进一步凸显。
今年是十二届全国人大及其常委会任期最后一年，将筹划新一届全国人大常委会五年立法规划。刚刚召开的第五次全国金融工作会议，对包括融资租赁在内的金融业稳定健康发展提出了新要求。有关部门应当按照党的十八大和十八届三中、四中全会以及全国金融工作会议精神，坚持全面深化改革和全面依法治国，把防风险放在更加突出的位置，强化金融监管协调统一，健全完善融资租赁业发展环境特别是法律法规和政策环境，尽快重启融资租赁立法工作，消除行业发展的各种制约因素，推动我国融资租赁业在新的更高水平上取得更大发展。