项目融资在20世纪80年代中期被引入我国,但其发展一直相对缓慢,模式比较单一,20世纪10多年间一直以外商采用BOT方式投资为主,但是随着2005年“非公经济36条”的推出,大量民营资本开始进入基础设施建设领域,被称作第二轮BOT投资热潮。从此,新型项目融资模式也在不断出现,项目融资得以进一步发展,目前已经成为我国政府进行基础设施建设的首选模式。

  项目融资模式应用现状

  基础设施项目融资模式正在不断发展和衍生,目前来看,融资模式主要有PPP、BOT及其衍生模式、PFI、ABS、TOD等。其中PPP模式内涵较宽泛,广义而言,后面几种模式都可归入这种公私合营的模式,政府与公司合营共建基础设施是目前各国和地区完善基础设施的潮流。BOT模式在我国使用较多,而且为了适应不同的条件,衍生出许多变种,例如BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)、BLT(Build-Lease-Operate)和TOT(Transfer-Operate-Transfer)等等,这些衍生模式虽然提法不同,具体操作上也存在一些差异,但它们的结构与BOT并无实质差别,所以习惯上将上述所有方式统称为BOT模式,PFI在我国运用还不十分广泛,没有较为成熟的运作经验。在运用时需要多参照国外的成功经验,此外由于种种原因ABS融资模式在我国目前还没有开展起来,尤其是在基础设施领域,TOD和PFL应用于基础设施领域进行项目融资也不多见,是有待进一步发展的项目融资方式。

  总之,项目融资模式多种多样,但我国目前只有BOT及其衍生模式发展较为成熟,其他模式基本都在发展和探索阶段。所以我们必须认真研究各种模式特点及其适用。

  项目融资模式的比较与选择

  一、模式的比较

  不同项目融资模式之间由于其理论核心、融资方式以及适用项目都不尽相同而使得项目融资模式之间存在着差异性。有必要对各种融资模式进行必要的比较分析。通过对各种模式的定义、特点以及国内外的运作实例我们总结出了各种项目融资模式的特点和适用(表1)。

  由表1可以看出,不同的项目融资模式因其核心特点不同,决定了其适用于不同的领域和不同特点的项目。地方政府和投资公司在项目接洽之初就应该就不同的项目融资模式进行比较,择优选用。

  二、模式的选择

  正如前文所述,不同的项目融资模式具有不同的适用性,政府相关部门在进行招标之前应该对各种融资模式进行详细的研究,不能一窝蜂地采用BOT融资模式,BOT模式和PFL模式主要适合于经营性基础设施领域,如道路与桥梁、供水与水处理、固体废物处理等项目适合采用这些模式,而根据项目背景的不同又有多种BOT的衍生模式,未建成的基础设施项目可以采用BOT和BT等模式,已建成的项目就可以采用TOT等衍生模式;PFI更适用于非经营性基础设施领域,如教育和医疗服务领域等,至于ABS模式,并不是所有的资产都可以进行证券化,只有那些虽然缺乏流动性但能够产生可预见的稳定现金流的资产才能进行资产化运作,非经营性项目就不能进行资产证券化;而TOD模式是一种以公共交通为导向进行城市规划和城市经营的模式,适合于土地具有“生地”向“熟地”置换有优势的项目;REIT模式只适合房地产项目的融资。可见,不同的融资模式适用性不同,需要根据项目性质和特点来选择不同的项目融资模式。表2可以给我们一些启示。

  需要说明的是,目前只有BOT及其衍生模式在我国应用比较广泛,其他模式尚在探索阶段,在选用上有一定的局限和风险。

  模式创新设计研究

  项目融资模式多种多样,近些年来,BOT模式本身就衍生出10多种变种,像BLT模式就是BOT和租赁的联合体。根据各项目融资模式的特点,从原理上就可以设计出很多组合模式。项目融资模式不断地创新和组合可以为我国地方政府基础设施项目提供更多的机会和选择,进而使得基础设施建设再上台阶,增强经济发展后劲。

  项目融资ABC链条模式是我们根据国内外发展项目融资的经验总结出来的一种模式。该模式是指BOT或其衍生模式和ABS或融资租赁模式的组合,项目投资公司采用BOT方式投资于基础设施项目—项目A,等项目建成进入经营阶段可以通过融资租赁或资产证券化方式把项目转换成资金,再采用BOT或其他方式投资另一个新项目—项目B,项目B进入经营阶段又可以继续实施融资租赁或资产证券化获取资金,投资公司又可以用这批资金投资其他项目—项目C,这样一次次融资——投资循环滚动,形成项目投融资链条。具体运作如图1所示。

  通过多种融资模式的组合运作,既发挥了项目投资公司自身的优势,又对政府市场化基础设施领域获取资金带来便利。因为此类公司往往资金实力雄厚,拥有高水平的专业项目投融资人才等资源优势。目前,在我国很多地区能够成功运作项目融投资的公司可能只有一到两家,此种方式能够发挥该公司的管理优势,使得公司不被一个项目束缚手脚。对政府而言也能解决大量的基础设施项目资金匮乏的问题。此种模式完全可以举一反三,衍生出不同的融资模式组合。

  该模式只是理论上的设计,目前在我国开展政府项目融资还面临不少困难,新的创新模式更是面临诸多风险。不断地进行项目融资模式组合与创新需要政府、投资方等各行为主体努力为其创造条件。

  开展项目融资

  实施创新模式的条件

  一、制定鼓励项目融资发展的政策

  目前,就政府政策而言,在政府项目融资方面存在着政策不到位和不稳定的问题,为项目融资的开展带来了政策风险。比如目前土地政策的不断调整变革将对政府开展项目融资、进行基础设施建设造成非常不利的影响。再如国内首例民营企业BOT项目—泉州刺桐大桥案就是政府政策不稳定、官与民争利的典型案例。创新模式的开展将面临许多法律空白和来之各方面的风险,所以要想各参与主体能够大胆介入,政府必须以稳定的政策保障各投资方的利益。像担保和保证性的政策文件与合同都是鼓励项目融资发展的必备政策。

  二、修订相关法律法规

  目前就较为成熟的BOT模式依然存在法律障碍,其他新型项目融资模式的开展几乎面临着法律真空,而且现有的法律法规给其带来重重阻力,如原国家建设部《市政公用事业(1942.552,17.34,0.90%)特许经营管理办法》第18条规定获得特许经营权的企业在特许经营期内不得擅自转让、出租特许经营权,也不得抵押所经营资产,针对此规定,要想实施我们举例设计的融资ABC链条模式几乎不可能。所以我们国家要想大力开展政府项目融资,就必须对《担保法》《土地法》《合同法》、项目管理与建设以及投资方面的法律进行梳理和修订,为政府项目融资创造条件。

  三、完善担保机制

  创新性的基础设施项目比其他投资项目更需要一种合理、有效、全面、周密的风险分散和化解机制,而且担保是项目融资结构中的重要组成部分。如目前燃油税改革势必影响到采用BOT等方式兴建的道路收费问题,如果没有相应的收益回报担保,一旦遇到政策变化,投资方承担的风险将使得以后的项目融资很难开展。所以必须完善项目担保机制。在目前难以对《担保法》进行较大规模的结构性调整修改的情况下,制定单项的政府基础设施项目融资方面的法律或行政法规不失为一种必要的选择。在不与现行《担保法》相冲突的前提下,借鉴国外经验,根据项目投融资特点创设新的担保形式,及时适应项目投融资的担保需要。这是目前政府在不违背《担保法》的情况下的必然选择。

  四、完善投融资运行机制

  基础设施投融资的运行机制不仅包含机制内各主体间的相互行为,也包含为确定这些行为而形成的机制体系。建立完善的投融资运行机制是政府基础设施项目融资顺利开展的必要条件之一。完善投融资机制包括建立科学的项目决策机制、责权利相结合的项目法人责任机制、全过程的项目风险控制机制和项目投资的退出机制以及项目和其服务的价格机制等也都是投融资运行机制的一部分,必须全方位地完善相关机制,为我国政府基础设施项目进一步开展创造良好的环境。

  五、培养和引进专业人才

  项目融资在我国开展多年,但成功的案例一直不多,归根结底是相关管理和技术人才的缺乏,针对专业人才缺乏问题,一是加强培养,无论是开展项目融资涉及到的政府部门和有志于投资基础设施领域的民营企业都应该积极培养相关人才,BOT、PFI、ABS等项目融资方式都是专业性很强的工作,需要扎实的专业知识做基础,而且需要学习外国运作的经验,并结合国情展开研究,具体应该由地方政府开设相关培训班,聘请专家进行专门培训。再就是可以考虑聘请外国专家参与项目合同的签订和运作。国外专业能够从专家角度对项目进行合理的规划和运作,保证项目融资成功。

  六、签订周密全面的合同

  就目前形势下,面对重重障碍的客观存在,严格周密的合同是解决问题、保护各相关主体权益的必备条件。Oliver debaande在介绍英国采用PFI融资模式的经验时,给出了图2的合同关系。

  国外经验表明,周密全面的合同是保障项目顺利开展的保证,我国目前开展新型项目融资模式面临的环境明显落后于国外,严格周密的合同更是必不可少。通过严格周密的合同可以对目前的规章制度和法律漏洞进行弥补,当违约事件发生时就可以通过仲裁和诉讼等手段来解决问题,保障各方权益。

  综上所述,政府项目融资模式多种多样,由于其理论核心和特点不同往往适用于不同的领域和不同特点的项目,而且随着项目融资的开展,项目融资模式还会不断地创新和组合。目前的市场环境给开展项目融资带来了重重阻力,要想顺利开展项目融资,并实施项目融资创新,必须努力为其创造条件,我们相信随着我国改革开放的深入和政府管理能力的增强,项目融资在我国基础设施领域将大有可为。