12月20日2017中国租赁年会在天津召开，汇融律师事务所主任律师张稚萍发言，以下是发言内容：

PPP是一个新提出的概念，是指政府和社会资本合作的关系，但实际上我国从80年代就开始施行了，实践中的BOT项目、BT项目实质上就是PPP。租赁公司也一直在参与PPP，最近几年租赁公司介入的一些地铁项目、高速公路项目就PPP。

2014年随着我国基础设施和公共服务领域及财政制度的改革，政府开始大力推广PPP。政府为什么推广PPP，目的是什么？主要是民生资金的需求，到了快速增长期，收支矛盾在短期内没有办法缓解，让政府花小钱办大事，实现成本最低化，效益最优化、绩效最大化，而引入的一个新的机制，过去几年的做法土地财政也好、地方融资平台也好，其假设的前提是政府的信用是最高的、责任是无限的，实际上是不是？政府能不能为这些融资承担无限责任？肯定不行。

2014年修订了《预算法》，进行预算管理制度改革，发布了43号文，对地方政府债务实行规模控制。地方政府只能通过发行债券方式来举债，地方债纳入预算，经地方人大审批，这是一个非常严格的标准。

我国于2014年开始推广PPP以后，国务院进行了战略部署，发布了相关文件，地方政府也是积极响应，提供了大量项目。三年来，PPP相关文件超过了360个，PPP项目数量也很大，据财政部PPP中心统计，截至2017年九月底，全国PPP项目库累计入库项目14220个，项目金额17.8万亿，覆盖31个省（直辖市、自治区），未来PPP将成为地方政府进行基础设施和公共服务投资的主要渠道。大量的项目和资金需求，这个时候就是租赁公司的机会。

PPP的适用范围，根据国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的规定，主要是“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式” 。

这些项目的特点是具有公益性，投资大、期限长、需求稳定，投资有回报。国务院法制办今年八月份公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》向社会征求意见，该《条例（征求意见稿）》第三条 概括除了PPP项目的特点：“符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：（一）政府负有提供责任；（二）需求长期稳定；（三）适宜由社会资本方承担。”

PPP结构通常有四方当事人，政府方、施工建设方、运营方，还有资金投入方，四大来达成。

 PPP常用的模式有BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BTO（建设-转让-经营）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、PPP+EPC（设计、采购、施工、建设、投资、融资、运营、维护）等，有很成功的案例，比如说北京地铁四号线就是PPP，很成功，该项目建设期4年，运营期30年，30年后无偿移交给京投公司，建设期107亿土建投资由京投公司承担，46亿设备由香港地铁公司投资，项目公司获得特许经营权，运营维护，收回投资，北京市交通委监管。也有失败的案例，例如杭州湾大桥，评估造价80亿，年车流量1867万辆，实际造价210亿，年车流量1100万辆。再如福州刺桐大桥项目，项目建成以后，由于条件没有达成，政府又在附近修了一座免费桥。这两个项目投资者损失惨重。不仅中国由失败的案例，外国也有，例如英法海底隧道，花大价钱建造，没有充分预计到渡船的经济性，使得使用量不大。台湾高铁项目，用日本的车身和法国的信号系统，不兼容，出现问题。失败的原因是多种多样的，

评估误差损失、预期利益损失、唯一性等约定不明或估计不足，条款欠缺，在没有明确法律规定的情况下，合同的重要性凸显。

PPP项目的特点：现金流相对稳定、可预测；经营模式区域性明显、增长性有限；客户群体相对固定；短期投资、长期受益；一次性投资高、维护费用相对较低；固定资产为主。  

PPP项目主要融资方式有哪些？最大的资金来源是银行贷款，但是银行贷款期限有问题；其次还有债券融资，但发债券要求很高。股权融资有新三板、有上市等等，有很多严格要求。每一个融资方式都不是最完美的。还有PPP产业发展基金，国家发了文件专门设立发展基金，我们只看见文件象听见楼梯在响，总见不到人上来，看不到基金真正设立，不知钱从哪来。

融资租赁是PPP实践中一直在用的工具，对于存量项目，可以采用售后回租的方式，对于增量项目，一个办法是参与设立项目公司，但是对金融租赁公司来说存在监管需要开放的问题；另一个办法是不参与股权出资，仅仅提供部分资产的融资，在这里面项目融资租赁是一个非常好的模式，还包括联合租赁、杠杆租赁等等。

最近三年，PPP项目上了很多，今年11月份相关部门发了两个文件进行调整，觉得它过热，过热以后出了很多假的PPP项目，财政部办公厅2017年11月10日发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）清理整顿，要求各地财政局清理整顿，把不符合条件PPP项目清除出库，防止PPP异化为新的融资平台。

国有资产监督管理委员会2017年11月17日发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），警戒央企PPP业务风险,要求央企投资PPP有一个总量限制，因为从现在来看，能够入围PPP项目还是央企占多数，差不多达到50%以上。

这是租赁的机会，PPP要发展，这么大投资，融资租赁就是投资的工具，肯定有机会。但是也面临很多挑战，主要是PPP法律环境存在很多问题，首先没有统一立法，政府和社会资本究竟是什么关系？是平等民事主体关系？还是管理和被管理的关系？这个性质要把它界定清楚。

关于土地落实问题，到现在为止所有PPP项目土地是一个头痛的问题，土地问题几乎都没有落实，严格根据法律规定的话，都是违法的状态。

另外还有权属问题，BOT不是固定资产，属于金融资产和无形资产，限制了30年内所有权，因为PPP最长要30年，导致产生融资的困难。

操作中的问题，大量发生新官不理旧账。

政府监管问题，PPP项目涉及到政府监管问题，政府要保证提供良好的公共服务，投资者需要收回投资，要取得一个平衡。

现在国家两个部门在管，财政部和发改委都在管PPP项目，分工边界不清晰。

另外是列入预算问题，没有入库不能列入预算。涉及预算法还有一个问题，政府所有支出都应该纳入预算，政府预算是一年一预算，只预算一年，PPP项目最长30年，存在财政预算的不可预期性，需要与中长期财政规划衔接，这些需要立法进行规范。

还有项目公司问题，现在基本上都说PPP成立一个项目公司，专门来运营，这个项目公司有很多问题，中国公司法上没有这个特殊目的载体。

关于政府民事责任问题，如果政府违约了，能不能把它作为民事主体来起诉或者提起仲裁？

公共利益优先问题，很容易把公共利益优先于投资者利益，这是不对的。

PPP已经出现了很多纠纷，有上升的趋势，PPP立法需要完善，目前最高级别的立法是部门规章，今年8月份国务院法制办、发改委和财政部起草了《条例》，从这个条例来看把现有的做法汇集起来，意识到目前存在的问题，提出应完善招投标、土地、税收、特许经营、环保、价格等配套政策，但还存在很未尽事宜。但是法律环境在完善之中，最明显的是中国人民银行2017年10月31日发布了修订后的《应收账款质押登记办法》，将“应收账款”扩大到“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和个公用事业项目收益权”，这些收益权可以质押，登记期限从1-5年扩展到0.5-30年，显然是为PPP融资量身定做。所以说为了推广PPP，国家一些相关的政策和文件也在修改和完善之中，这是租赁公司需要注意的。

总的来说，法律环境在完善和进步中，租赁公司在ppp领域既有机遇，又面临挑战。

PPP要想发展好，应该不忘初心，PPP的目的是为了提高公众服务质量和效益，引入民间资本应该保证民间资本的正常回报，同时要保障公共服务，合理分担风险，从长远来说这是PPP能够存正常运营下去基本原则。

我的发言就到这里，时间有限，前面专家讲的非常精彩，我们没有时间提问和交流了，大家感兴趣私下自己交流，这个论坛到此结束谢谢大家！