综述：2015年，原银监会修订出台了《非银行金融机构行政许可事项实施办法》，2018年对个别条款进行了修订。本次修订是在2015版、2018版的基础上所作的较大的修订。部分条款有实质性变动，值得从业者和拟入股非银机构的投资人详读。

总体而言，修订的内容分为五类：简政放权、扩大开放、宽严相济、监管内部流程和时限调整、部分表述措辞调整。其中，较为值得关注的是：增加了对发生重大案件和重大违法违规行为的豁免性规定；取消了对入股百分之五以下的投资人的审批；放宽了对持股金融机构家数的要求；取消了董事和高管在同质同类机构间平级调动职务（平级兼任）或改任（兼任）较低职务的审批；放宽了合规总监（首席合规官）的任职条件；增加了反洗钱和反恐怖融资审查；增加了对出资人权益性投资比例、盈利能力、净资产比例方面的限制性规定；增加了不宜作为发起人（出资人）的四方面情形；增加了对出资人承诺的要求；从最广义的角度认定出资人及其关联方

需要说明的是，本篇文字版的分析主要涉及前三类，对全部五类修订内容的分析评价见附表。同时，因为新《非银行金融机构行政许可事项实施办法》涵盖了六类机构，篇幅达到了203条，101页，因此在对具体条款的分析上，以金融租赁公司为例进行展开分析，对其他类型的机构不再一一赘述。

以下为正文：

2020年1月14日至2月14日，银保监会在官方网站上对新版《非银行金融机构行政许可事项实施办法》公开征求了意见，3月27日正式发布。

与商业银行相比，监管部门对金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司这六类非银行金融机构的行政许可管理既有共性、也有个性。这次修订，既借鉴了2017年、2018年两次对原《中资商业银行行政许可事项实施办法》修订的原则——简政放权、扩大对外开放、强化监管政策引领、优化监管流程；也体现了对非银机构特色化监管的理念——部分高管任职条件、住所安全管理等规定与商业银行有所区别。需要补充说明的是，对信托公司的行政许可管理，依然依据2015年6月颁布的《信托公司行政许可事项实施办法》，本次没有一并修订。

一、“简政放权”体现在哪里？

（一）增加了对发生重大案件和重大违法违规行为的豁免性规定

在第二十三条、二十四条、二十五条、八十一条、一百六十六条、一百七十一条、一百七十七条中调整了最近2年内发生重大案件或重大违法违规行为“一票否决”的标准，增加了“或者已整改到位并经银保监会或其派出机构认可”的豁免性规定。

评：近年来，越来越多的金融机构发生了重大案件或被监管部门采取了较为严厉的监管处罚；同时，各行业有意愿发起设立或入股金融租赁公司的企业，也有可能发生重大案件或重大违法违规行为。本次修订，改变了不问缘由、“一票否决”的做法，增加了豁免性规定，为更多的出资人入股金融租赁公司提供了便利，也为金融租赁公司设立子公司、申请新业务提供了便利。

（二）取消了对入股百分之五以下的投资人的审批

根据第一百一十二条的规定“出资人及其关联方、一致行动人单独或合计拟首次持有非银行金融机构资本总额或股份总额5%以上或不足5%但对非银行金融机构经营管理有重大影响的，以及累计增持非银行金融机构资本总额或股份总额5%以上或不足5%但引起实际控制人变更的，均应事先报银保监会或其派出机构核准。出资人及其关联方、一致行动人单独或合计持有非银行金融机构资本总额或股份总额1%以上、5%以下的，应当在取得相应股权后10个工作日内向银保监会或所在地省级派出机构报告。”

评：以持股5%、1%为两个分界点，超过5%（含5%）的需要审批；介于两者之间的（含1%，不含5%）的，事后报告；1%以下的无需专门报告，但依据《商业银行股权管理暂行办法》（金融租赁公司等非银机构需要参照执行该办法）第二十七条、第三十条，金融租赁公司有义务将全部股东情况进行登记、评估并向监管部门报告。

（三）放宽了对持股金融机构家数的要求

第一百一十三条中，将原规定“单个出资人及其关联方投资入股的金融租赁公司不得超过2家，其中绝对控股不超过1家”改为“作为主要股东入股非银行金融机构的家数原则上不得超过2家，其中对同一类型非银行金融机构控股不得超过1家或参股不得超过2家”。第一百九十九条中对主要股东的定义为：指持有或控制非银行金融机构百分之五以上股份或表决权，或持有资本总额或股份总额不足百分之五但对非银行金融机构经营管理有重大影响的股东。

评：按照原规定，持有金融机构百分之五以下的，也计入入股家数限制范围，部分企业通过股市购入或其他方式持有了金融机构较少的股份，也有可能失去新的投资机会。本次修订后，放宽了这方面的限制，也与《商业银行股权管理暂行办法》中对持股商业银行家数限制的规定趋同。

（四）取消了董事和高管在同质同类机构间平级调动职务（平级兼任）或改任（兼任）较低职务的审批

第一百九十三条将原规定的“具有高管任职资格且未连续中断任职1年以上的拟任人在同一法人机构内，同类性质平行调整职务或改任较低职务的，不需重新申请核准任职资格。”扩大到了董事、同质同类机构、兼任的情形，调整为“具有董事、高管任职资格且未连续中断任职１年以上的拟任人在同一法人机构内以及在同质同类机构间，同类性质平级调动职务（平级兼任）或改任（兼任）较低职务的，不需重新申请核准任职资格”。

评：属于“简政放权”导向下的规定。

（五）放宽了合规总监（首席合规官）的任职条件

第一百八十七条增加了合规总监（首席合规官）的任职标准，“应具备本科以上学历，从事金融或法律工作6年以上”。

评：按照原规定，合规总监（首席合规官）属于“实际履行高级管理人员职责的人员，任职资格条件比照同类机构副总经理（副总裁）的任职资格条件执行”，也就是任职条件为“应具备本科以上学历，从事金融工作或从事融资租赁工作5年以上，或从事相关经济工作10年以上（其中从事金融工作或融资租赁工作3年以上）”。修订后，虽然对任职年限的要求长了1年，但规定从事法律工作6年以上的，也可以申请该职位。这个是新增的条件。与商业银行行政许可规定相比，也属于特色化的条件（《中资商业银行行政许可事项实施办法》第八十六条：拟任合规总监的，应当具备本科以上学历，并从事相关经济工作6年以上（其中从事金融工作2年以上））。到金融租赁公司工作的金融、融资租赁从业经验丰富的人才，可以申请其他多类高管岗位。合规总监（首席合规官）这个新的任职条件，为法律人才到金融租赁公司任职高管提供了便利条件。同时，也可以看出监管部门对金融租赁公司的专业性和特殊性的认可，未来，不排除为制造业专家量身定做“首席工程师”之类的高管岗位。

（六）将原规定中“其他境内法人机构”入股的条件拆分为两条（第二十七条、二十八条），分拆为其他境内非金融机构和其他境内金融机构

第二十八条规定，其他境内金融机构作为金融租赁公司发起人，应满足第二十三条第一项、第二项、第四项、第六项、第八项、第九项及第十项规定。

评：将其他境内金融机构入股金融租赁公司的标准向境内商业银行对标，改变了向境内非金融企业对标的做法，更好的适应了金融机构的专业特点。

（七）减少变更住所的审批项目

第一百二十五条规定“因行政区划调整等原因而引起的行政区划、街道、门牌号等发生变化而实际位置未变化的，不需进行变更住所的申请”“因房屋维修、增扩建等原因临时变更住所6个月以内的，不需进行变更住所申请”。

评：属于“简政放权”导向下的规定。

（八）调整了住所安全方面的规定

第一百二十五条中，参照商业银行行政许可的规定，对住所的安全、消防提出了要求，与有权部门的行政管理政策相挂钩。

评：原规定虽然没有提及安全、消防要求，但在其配套文件——《行政许可申请材料目录》中写入了相关要求，相关手续不能省略。本次修订在行政许可规定正文中给予了明确，便于执行。同时，也考虑到了非银机构与商业银行的区别，没有明确提出要按照公安部门制定的商业银行网点装修标准执行。这为简化非银机构住所装修留出政策空间。

（九）减少变更章程的审批项目

第一百三十一条规定“因为发生变更名称、股权、注册资本、住所或营业场所、业务范围等前置审批事项以及因股东名称、住所变更等原因而引起公司章程内容变更的，不需申请修改章程”。

评：属于“简政放权”导向下的规定。

（十）简化了非银机构合并事项许可程序

第一百三十三条规定因非银机构合并引起的变更股权、注册资本等相关许可事项可与合并事项一并申请办理。

评：属于“简政放权”导向下的规定。

（十一）取消部分董事、高管任职资格审批

第一百八十条取消了金融租赁公司境外专业子公司从境外聘任董事高管等许可事项的审批。

评：属于“简政放权”导向下的规定。

二、“宽严相济”的“严”在何处？

（一）增加了反洗钱和反恐怖融资审查

在第四条中增加了“行政许可中应当按照《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》要求，进行反洗钱和反恐怖融资审查，对不符合条件的，不予批准。”

评：对金融机构反洗钱、反恐怖融资的监管不仅仅是人民银行的职责。《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国反恐怖主义法》均规定，国务院金融监管部门需要履行相应监管职责。银保监会也于2019年出台了《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（银保监会令2019年1号），作出了具体的规定。

（二）增加了对出资人权益性投资比例、盈利能力、净资产比例方面的限制性规定

第二十三条、二十四条、二十五条、二十七条、二十九条、八十一条中增加了“权益性投资余额原则上不得超过本企业净资产的50%（含本次投资金额）；作为金融租赁公司控股股东的，权益性投资余额原则上不得超过本企业净资产的40%（含本次投资金额）”。

第二十四条、二十五条、二十七条中，将在中国境内注册的、主营业务为制造适合融资租赁交易产品的大型企业、在中国境外注册的具有独立法人资格的融资租赁公司、其他境内非金融机构作为金融租赁公司控股股东的，最近2个会计年度连续盈利改为“最近3个会计年度连续盈利”。

第二十五条、二十七条中增加了“最近1个会计年度末净资产不低于总资产的30%”的要求。

评：体现了监管导向是欢迎有资本、有实力、有主业的企业成为金融租赁公司的股东。入股后，被投资的非银机构不应当成为出资人的唯一“主业”。当然，没有禁止出资人为了投资非银行金融机构进行增资或专门安排资产负债，但这种安排将成为准入审核时重点关注点，出资人必须证明这种安排的合法性、善意性。这方面的规定也是对人民银行、银保监会、证监会2018年4月联合印发的《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》有关条款的重申。

（三）增加了不宜作为发起人（出资人）的四方面情形

第三十条不得作为金融租赁公司的发起人的条件增加了四款：（七）被列为相关部门失信联合惩戒对象；（八）存在严重逃废银行债务行为；（九）提供虚假材料或者作不实声明；（十）因违法违规行为被金融监管部门或政府有关部门查处，造成恶劣影响。

评：体现了市场主体信用体系建设中“联合惩戒”的原则。

（四）增加了对出资人承诺的要求

第三十一条规定了申请设立金融租赁公司，应当遵守并在拟设公司章程中载明六方面内容。

评：一是与原规定比大幅度进行了细化，写入了《商业银行股权管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2018年第1号）的有关内容。

二是将原来散落在多个条款中的“主要股东承诺不将所持有的金融租赁公司股权质押或设立信托”“主要股东自取得股权之日起5年内不得转让所持有的股权”等方面的规定统一写入了本条款中，压缩了政策篇幅。

三是将原规定中“承诺5年内不转让所持有的金融租赁公司股权（银监会依法责令转让的除外）、不将所持有的金融租赁公司股权进行质押或设立信托”的表述调整为“主要股东承诺不将所持有的金融租赁公司股权质押或设立信托”“主要股东自取得股权之日起5年内不得转让所持有的股权”减少了被误读的可能性。

（五）从最广义的角度认定出资人及其关联方

在第一百一十二条、一百一十三条中从最广义的角度将“同一出资人及其控股股东、实际控制人、控股子公司、一致行动人、实际控制人控制或共同控制的其他企业”列为了集合主体纳入行政许可范畴。

在一百九十九条中对控股股东、主要股东、实际控制人、关联方、一致行动、重大影响等概念进行了明确的规范。

评：近年来发生了多起显性关联或隐性关联的企业控制或参股金融机构，施加不良影响而导致的金融风险事件甚至是危害金融安全的刑事案件，社会危害大、处置难度大、衍生影响大。监管部门花费了大量精力进行了风险处置。因此，在市场准入中“把住入口”是防范此类风险的重要环节。本次修订体现了这个监管理念。

（六）细化了机构合并的审批程序

第一百三十三条将“吸收合并事项涉及吸收合并方变更股权、注册资本、名称，以及被吸收合并方解散或改建为分支机构的”的情况和“新设机构开业、新设合并事项涉及被合并方解散或改建为分支机构的”的情况的审核程序做了更加明确的表述。

评：规定的更加明确、严谨，便于基层银保监局、分局执行。同时，该条款为高风险非银机构的风险化解处置提供了新的政策路径。

三、“扩大开放”有何新规？

（一）财务指标改为国际通用口径

在新规中，将年末总资产等财务指标统一改为“会计年度末总资产”等财务指标。

评：作出调整后，顺应了部分外资机构会计年度与自然年度不同的习惯性安排，更加方便外资银行、外资融资租赁公司入股。

（二）对境内、外同质同类出资人使用松紧一致的“国民待遇”

在第二十五条中，对在中国境外注册的具有独立法人资格的融资租赁公司作为金融租赁公司发起人的条件增加了“最近1个会计年度末净资产不低于总资产的30%”的要求。

在第二十九条中，对其他境外金融机构作为金融租赁公司发起人的条件增加了“权益性投资余额原则上不得超过本企业净资产的50%（含本次投资金额）”的要求。

评：原规定中，对境内外主体作为金融租赁公司发起人的条件不完全统一，本次修改，体现了对境内、外同质同类出资人的“国民待遇”原则，既不能比国民待遇更严格，也不能更宽松。

（三）微调了外资融资租赁公司的出资人标准

在第二十二条合格发起人类型中，对在中国境外注册的融资租赁公司提出了需要“具有独立法人资格”的要求。

评：2007年金融租赁公司监管部门“激活”了金融租赁这类牌照以来，各类合格发起人中，商业银行、制造厂商都有了发起设立金融租赁公司的成功案例。但境外融资租赁公司这类发起人还没有拿到过牌照。本次修订，细化了对境外融资租赁公司的资质要求，证明了监管部门没有忽视这类合格发起人。未来，期待在这方面有所突破。