地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）【杨楠 解读：本条例的位阶层级为行政法规。
　　
　　1、根据《立法法》第67条行政法规由国务院有关部门或国务院法制办负责起草。（根据下文所引《国务院机构改革方案2018》，原国务院法制办与司法部职责整合后，原法制办职责划归司法部，后同）
　　
　　2、从法律层面讲，之所以由中国人民银行负责起草，原因在于根据中华人民共和国全国人民代表大会2018年通过的《国务院机构改革方案2018》“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。”
　　
　　从政策层面讲，之所以由中国人民银行负责起草，系因本条例乃第五次全国金融工作会议所布置的任务之一，即受国务院委托由国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）办公室负责落实，而金融委办公室设置在中国人民银行。
　　
　　3、根据《立法法》第68条，起草完成后，草案及其说明以及针对草案主要问题的不同意见要送国务院法制办（即现司法部）审查。并非中国人民银行自行审查。之后根据第69、70条，在国务院会议上审议通过，总理签署。而非中央人民银行审议颁行。
　　
　　需要强调的是，行政法规的位阶层级仅次于法律。举例来讲，根据《民法典》第153条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”，而本条例中的很多条款均为强制性条款，故违反本条例的法律后果不同于违反部门规章以及其他规范性文件。同时，作为行政法规，一旦制定公布，也会在相当长的时间内保持稳定性。
　　
　　根据《立法法》第67条，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。
　　
　　因此，反馈意见是法律赋予每一位公民、法人的合法权利。是法律、行政法规等制定的必经流程，不是走形式，而是需要利益受到影响的每一个自然人、法人根据自身情况切实反馈意见。而且对于绝大多数相关行业中的公司、从业人员以及可能涉及的其他实体经济中的法人、自然人而言，在此阶段的反馈意见，是唯一能够直接表达自己意见的合法渠道。而且，需要澄清的一个认识是，无论什么样的反馈意见，无论是同意还是反对，都是响应党中央依法治国的号召，践行公民责任的体现。反馈不同意见，绝非对抗，而是对国务院、对中国人民银行的支持，每一条反馈意见都是为建设法治中国所奉献的一点微薄之力。】
　　
　　第一章　总  则
　　
　　【杨楠解读：条例全文40条，总则多达十条，占全文的四分之一，在规范性文件中，实属少见。总则除规定了立法目的和监管目标、原则等外，主要明确了两件事：一为明确央地监管责任和分工；二为针对地方金融监督管理机构予以规定和明确。】
　　
　　第一条【立法目的】 为加强地方金融监督管理，规范监督管理行为，防范和化解区域性金融风险，促进地方金融健康发展，制定本条例。
　　
　　【杨楠解读：《<地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）>起草说明》（以下简称“《起草说明》”）里写道“为贯彻落实中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的要求，明确地方金融监管职责，健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能……”，可以了解到本条例制订的直接目的和最终目的。最终目的是“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”，这个提法出现在第五次全国金融工作会议中，并在通稿中被称为“三位一体”。直接目的是“明确地方金融监管职责，健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能”。
　　
　　《起草说明》里明确指出“习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。”这是本条例的出发点，即将中央精神落实为相应层级的规范文件以期在中央依法治国的治理框架下合法有效地开展金融监管工作，推进中央关于金融服务实体的最终目标。《起草说明》中同时还指出“《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。”这一文件及其摘引内容系制定本条例的具体政策基础。由此可知，从政策上讲，本条例制定的必要性，首先并非发展地方金融，而是在于地方金融监管权设置和运行；并在此基础上，明确金融监管领域的央地职责划分，强调地方政府的属地责任（守土有责）。
　　
　　在前述政策必要性的基础上，《起草说明》进一步从条例制定的现实必要性的角度进行了分析。《起草说明》首先针对地方金融业态，先肯定了其发展成绩，即“近年来，地方金融业态快速发展，在服务地区实体经济和中小企业融资方面发挥了重要作用”，紧接着一个“但”字来了180度转折“但部分机构内控机制不健全，发展定位产生偏差，存在一定的风险隐患，少数机构违法违规经营甚至从事非法金融活动，加大了区域金融风险”很明显，对转折后的强调远重于前一句的肯定。即一定程度上，本条例要实现的目的是解决这些问题。之后，《起草说明》针对地方金融监管，也先肯定了成绩，“2017年以来，各省、自治区、直辖市成立地方金融监督管理局，加强对地方金融组织的监管，取得明显成效”；接着同样是一个转折“但在日常监管和风险处置中，因缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外，地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题”。同样是转折，但不同于前一个转折，后一个转折是递进式的，转折后面点出的问题是为了更好地加强地方监管；而这些问题的原因也写了出来，即认为是“缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致”，那么解决之道便是这个条例。
　　
然而，针对《起草说明》中的这段分析，不得不有个问题需要在此处澄清：地方金融组织的定义是什么？是否所有的地方金融组织都属于“地方金融业态”？虽然“小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构”和“地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构等四类机构”（以下简称“‘7+4’类机构”）中大多数均为区域金融，确为地方金融业态，但其中融资租赁和保理均非地方金融业态。融资租赁和保理，无论从其产生发展的历史脉络、实际业务开展的经营现状，还是从其业务实质看，都不属于区域金融，不属于地方金融业态的范畴。之所以二者被作为“地方金融组织”，是因为其并非由银保监会、证监会监管，而划归地方金融监督管理部门管理，为便于统一称呼而名之为“地方金融组织”。尤其对于融资租赁公司而言，更是如此。金融租赁公司和内外资融资租赁公司同属一个行业，所开展的业务完全一致，如果仅因监管机构的不同，就适用不同的要求，是否具备合理性。仅因此，便将其与其他业态统一适用某些规则是否合适，尚需进一步论证和探讨。】
　　
　　第二条【监管目标和原则】 地方金融监督管理应当坚持审慎监管和行为监管并重，促进地方金融组织合法、稳健经营，避免干预地方金融组织自主经营和金融资源市场化配置，维护属地金融稳定，守住不发生区域性金融风险的底线。
　　
　　【杨楠解读：审慎监管为近二十年来金融监管的一贯提法；行为监管是相对于机构监管而言，说白了不是根据谁干的，而是看是做什么，做的行为是符合监管范围的，就属于地方监管的范畴。我国近几十年来金融监管从无到有，从建立到完善，近年来一个重要的发展和转变就是从机构监管到行为监管。第五次全国金融工作会议明确提出“要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管”。但是，草案后文第十一条第二款中“原则上不得跨省级行政区域开展业务”的提法，则画地为牢、仍旧是机构监管的思路，从地方监管工作的便利性出发，有悖于行为监管的金融监管的政策导向。
　　
　　守住区域性金融风险的提法在于，中央已经判断目前不存在系统性金融风险，但不排除区域性金融风险发生的可能。本条只提地方金融监管，体现了条例的主要立法目的是针对于地方金融监管问题。值得强调的是，本条中重点写了一句“避免干预地方金融组织自主经营和金融资源市场化配置”，即在于担心地方过度监管的倾向，从而抑制了地方金融发展。在各地监管水平不一致，监管工作经验尚不如中国人民银行、银保监会、证监会丰富的情况下，此点担心不无道理。此句也体现了中央“服务实体经济”与“防控金融风险、深化金融改革”的统一。毕竟，金融的目的在于服务实体。然而，草案后文第十一条第二款中不做区分将全部“小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构”统一都“原则上不得跨省级行政区域开展业务”的规定，却未能体现“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三者的有机统一；这种一刀切的做法，不但对于个别行业是巨大的伤害，其影响甚至可能从某个行业溢出，以致影响到某些领域实体经济的发展，有违中央金融工作会议精神。】
　　
　　第三条【监管规则制定】 国务院金融监督管理部门负责制定地方金融组织的监督管理规则，并对地方金融监督管理部门监督管理和风险处置予以业务指导。
　　
　　【杨楠解读：国务院金融监督管理部门即指银保监会、证监会，视“7+4”类机构中属于各自领域的业务/机构由二者各自予以制定监管规范，由地方金融监管部门负责执行。这是自2017年起的监管现状，这一条也是对目前现状的确认，从立法层面给予现行金融监管现状以规范基础，以符合中央依法治国的治理要求。以融资租赁行业为例，金融租赁公司由银保监会监管，外资和内资融资租赁公司由商务部划归各地方金融监督管理部门监管后，即采取银保监负责制定规则，地方金融监督管理部门负责具体监管的职权划分。
　　
　　考虑到各地方金融监督管理部门水平不一且对金融监管工作经验尚浅，而且金融监管应当在全国统一尺度，在坚持各地实际金融发展和金融监管特殊情况的同时，应当进一步强调中央对地方监管的统筹和监督，以便更好的贯彻中央的各项决策部署、做到全国一盘棋。】
　　
　　【建议：在本条后面最后加“和监督”三字。即修改为“……并对地方金融监督管理部门监督管理和风险处置予以业务指导和监督。”】
　　
　　第四条【地方监管职责】 地方金融监督管理必须坚持党的集中统一领导，确保党中央各项决策部署得到有效贯彻。
　　
　　【杨楠解读：在《起草说明》中也提到“……确保中央对加强地方金融监管的各项部署得到落实”，言外之意，即为：之前中央的部署存在没有落实的可能。这一条虽然写在第四条地方监管职责中，却是本条例的重要目标，正是为了这个目标，所以划分明确央地关系、所以给予地方金融监督管理部门以具体措施和处罚权。】
　　
　　省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，督促各类股东履行补充资本的义务，对省级行政区域内防范和处置非法集资工作负总责。
　　
　　【杨楠解读：明确了地方监管的主体责任在省级人民政府，突出省级政府的守土有责。对应紧接着的几个条款，审批权在省级不得下放、要确保各级地方监管有履职能力等，都是这一条的具体体现。
　　
　　此款第一小句“对地方金融组织的监督管理和风险处置职责”指的是“省级人民政府”对“地方金融组织”的职权；第二小句“承担地方法人金融机构的风险处置属地责任”系指“省级人民政府”对“地方法人金融机构”的责任；第三小句“督促各类股东履行补充资本的义务”，则存在歧义，出现在此处是指对“地方金融组织”和“地方法人金融机构”的股东进行“督促补充资本”还是仅针对“地方法人金融机构”的股东进行“督促补充资本”；第四小句“对省级行政区域内防范和处置非法集资工作负总责”，明确“非法集资工作”的责任。
　　
　　这一款主要注意的有几点：
　　
一是，这款里提到的是“地方法人金融机构”对比本条例的对“地方金融组织”的提法，应当并非用词错误，而是指地方金融组织之外的地方法人金融机构。此条的背景或系基于城商行、农商行等地方法人金融机构近年出现的风险事件，最终虽然均得以不同程度的解决，但无不赖中央的支持。
　　
　　二是，针对正规金融活动之外的非法集资活动，由省级政府“负总责”，表述极为清晰、严厉。
　　
　　最值得关注和讨论的是第三点：“督促各类股东履行补充资本的义务”这个表述似乎存在问题。首先，这个股东是谁的股东？如前所述是本条例所涉及的各类地方金融组织的股东？还是本句所提的“地方法人金融机构的股东”？还是“地方金融组织”和“地方法人金融机构”的股东；其次，要求地方金融组织股东承担补充资本义务的合理性在哪里？正如学者所指出的，股东补充资本义务对应的合理目的有二，一是金融机构持续运营阶段的资本充足率，一是金融机构退出阶段的保证存款基金的安全。这二者都是公共利益的需要，而是否涉及公共利益，判断的标准则主要在于是否吸收公众资金。目前来看，七类地方金融组织都不涉及吸收公众资金的问题，那么股东的补充资本义务是否有其合理性；还有，股东补充资本义务，是针对所有股东还是控股股东、实际控制人？如果是所有股东的义务，那么涵盖小股东并不合理。最关键还有，设置股东补充资本义务是否合法？“督促……义务”是一个什么样的义务？是强制？是鼓励？还是引导？如果是强制性的，上位法依据在哪里？行政法规有什么权力来设置这样一个义务，这个义务是否与《公司法》等现行法律相冲突？地方政府是否有权实施这样的行为？如果实施了这样的行为，被当事人起诉到法院之后，法院如何审理？等等。银行有《商业银行法》、《银行业监督管理法》，保险机构有《保险法》，与银行、保险公司等金融机构不同，地方金融组织并无上位的特别法。因此可知，“补充资本义务”这一要求，不应当是针对“地方金融组织”的，而应当仅限于“地方法人金融机构”。】
　　
　　【建议：将本条修改为“省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，依法督促地方法人金融机构的主要股东履行补充资本的义务，对省级行政区域内防范和处置非法集资工作负总责”】
　　
　　对国务院金融管理部门及其分支机构依法进行监督管理的金融机构的风险处置工作，省级人民政府应予以配合，履行属地责任。
　　
　　【杨楠解读：此处明确了对于银保监会、证监会管理的金融机构的地方配合义务，明确央地关系】
　　
　　省级人民政府授权下级人民政府开展监督管理和风险防范处置工作的，应当确保下级人民政府具备相应监督管理能力。地方金融组织的审批权限不得下放。
　　
　　【杨楠解读：此款注意两点，一是省级政府可以授权下级政府（市、县区）开展监管工作，但是应当确保其具备监管能力；如前所述，如果下级人民政府未能开展好金融监管工作，相应的责任也仍是省级人民政府的；另外，下面各级政府开展监管管理和风险处置工作的合法性来自省级人民政府的授权；因此，授权多少，怎么授权，均由省级人民政府来确定。更关键是第二点，审批权限不得下放。审批权限包括设立的，也包括变更中具体条款所列举的内容，详见草案后文。
　　
　　这里需要点出的问题有两个：一个是此处明确只有省级人民政府，排除了计划单列市（如深圳、厦门、宁波等地）以及自贸区、保税区等地方，从字面解释来看，计划单列市也没有审批权；那么问题就是，之前各地方已经制定的地方金融条例或地方金融监管条例中已经将审批权下放或授权的内容怎么处理？是否仍然有效？即，地方人大制定的地方行政法规和国务院行政法规之间的不同规定，应如何理解和适用？另一个问题在于，现实情况中，地方政府在省市区之间进行了多层级的逐级监管授权；现在，当最下一级监管机关没有审批权的情况下，如果需要层层请示，不仅效率和及时性受影响，而且存在信息损耗，不利于沟通。这种情况不仅让省级机构无法及时、具体掌握信息，而且很容易造成风险处置的滞后。对于这个问题，没有在这个条例中涉及。】
　　
　　【建议：在本条例或配套的其他规范性文件中，明确规定审批事项无需逐级申报，而可以由申请人直接申请省级政府或省级地方金融监督管理部门办理】
　　
　　第五条【监管协调机制】 国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）办公室地方协调机制加强统筹协调，促进中央与地方在金融监督管理、风险处置、信息共享和金融消费者权益保护等方面的协作。省级人民政府建立地方政府金融工作议事协调机制，履行属地金融监督管理职责，负责地方金融风险防范处置。两个机制应当加强协调，形成合力。
　　
　　【杨楠解读：金融委系根据第五次全国金融工作会议要求设立。此条明确中央和地方两个机制的职责划分，以及二者间的协调机制。其中，明确促进的四项内容包括“金融监督管理、风险处置、信息共享和金融消费者权益保护”。风险处置是金融监管职责的应有之义，信息共享是实现监管和风险处置（无论中央还是地方）的途径，在此三者之外，草案此条还进一步提到了金融消费者权益保护。尽管全文仅此一处提及，某种程度也体现中央政策的关注点。】
　　
　　第六条【跨区协作】 省级人民政府应当加强跨区域监督管理协作和信息共享，共同打击跨区域违法违规金融活动，金融委办公室对涉及跨区域监督管理协作的事项进行统筹协调，国务院金融管理部门及其派出机构给予支持配合。
　　
　　【杨楠解读：有属地监管，就有跨区域金融活动区分的必要；按目前的职责划分，跨区域金融活动未必就是中央职责，那么就需要区域间协调。此条明确了跨区域金融活动的主要职责是省级政府，国务院金融委是协调，银保监和证监会是配合。
　　
　　这里有个问题要点出：里面的表述“跨区域违法违规金融活动”，是只要跨区域的就是违法违规金融活动（根据本条例后文禁止跨省展业确定），还是说只是针对定义为违法违规的金融活动的跨区域的行为？二者所针对的对象并不相同，后者需要先判断金融活动是否为违法违规，再看是否适用；前者则只要不是允许全国开展的金融活动，则一旦跨区域开展均属于违法违规】
　　
　　【建议：修改为“跨区域的违法违规金融活动”，以避免在适用中产生歧义。即此条全文修改为“省级人民政府应当加强跨区域监督管理协作和信息共享，共同打击跨区域的违法违规金融活动，金融委办公室对涉及跨区域监督管理协作的事项进行统筹协调，国务院金融管理部门及其派出机构给予支持配合。”】
　　
　　第七条【监督管理保障】 县级及以上地方人民政府应当加强地方金融监督管理队伍建设，提升监督管理人员的专业化水平，保障监督管理工作、人员和经费需要。
　　
【杨楠解读：这条主要是针对地方金融监管部门的编制、预算……等，为相关事项安排提供规范基础，是我国依法治国的体现，也是内在要求。】
　　
　　第八条【地方金融监督管理部门】本条例所称地方金融监督管理部门，是指县级及以上地方人民政府设立的地方金融监督管理局（金融工作办公室）或者承担相应监督管理职责的政府有关部门。
　　
　　【杨楠解读：本条为地方金融监管管理部门的定义】
　　
　　第九条【地方金融组织定义】 本条例所称地方金融组织，是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构。
　　
　　【杨楠解读：本条为地方金融组织的定义，即所谓7+4中的7类金融组织。本条例即直接适用于这七类金融组织。针对这个定义有一个问题必须要提出：如前文所述，被定义为地方金融组织，是因为被地方金融机构监管所以称之为地方金融组织，还是因为只能从事地方金融业务所以称之为地方金融组织。这一点是需要厘清的。从历史沿革和监管逻辑上讲，目前只是将没有归中国人民银行、银保监会、证监会行使监管职责的金融组织划归地方金融监督管理部门监管，并不意味着这些金融组织只能在某个地方开展金融业务；从实际情况看，融资租赁、保理一直以来都是在全国开展相应的金融业务，就此降格限制为只能从事地方金融，如此重大变更是否合理？有无基于实际调研？是否论证合法性基础？是否有相关政策依据或决策过程？如果仅为行为需要，便作此重大变更，是否妥当？这个定义的不同，也直接涉及下面第十一条提到的“不得跨省级行政区域开展业务”的合理性。因此，此种的定义不宜限定7类金融组织仅能从事地方金融业务，各类金融组织所从事的金融业务的范围，宜分别由各自对应的监管规定来具体明确，而不应做一刀切的规定。】
　　
　　【杨楠解读：除了本条例外，七类地方金融组织均有各自的监管规定，本条例与其他不同层级的监管规定之间是一般法和特别法的关系。但是具体而言，二者不同的时候，是按照特别法与一般法的来适用特别法，还是按规范的位阶来适用高位阶法律？这是一个问题。
　　
　　小额贷款公司：《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》（2019.11.28）、《中国银保监会办公厅关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（2020.09.07）、《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》；
　　
　　融资担保公司：《融资担保公司监督管理条例》（2017.10.01）；
　　
　　区域性股权市场：《国务院办公厅关于规范发展区域性股权市场的通知》（2017.01.20）；
　　
　　典当行：《典当管理办法》（2005.04.01）、《典当行业监管规定》（2012.12.05）；
　　
　　融资租赁公司：《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》（2015.08.31）、《融资租赁公司监督管理暂行办法（2020.05.26）；
　　
　　商业保理公司：《中国银保监会办公厅关于加强商业保理企业监督管理的通知》；
　　
　　地方资产管理公司：《金融企业不良资产批量转让管理办法》（2012.01.18）、《中国银监会关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》（2013.11.28）、《中国银保监会办公厅关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》（2019.07.05）】
　　
　　【建议：删除最后的“地方”二字，即将本条修改为“本条例所称地方金融组织，是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事金融业务的其他机构”】
　　
　　第十条【例外规定】 法律、行政法规和国务院对地方金融组织的监督管理和法律责任另有规定的，从其规定。
　　
　　【杨楠解读：这一条为兜底条款】
　　
　　第二章　地方金融组织的设立、变更和终止
　　
　　【杨楠解读：整个条例共5章四十条，本章仅四条，是最少的一章，比总则、附则都少。设立、变更、终止各一条，名称禁止独立一条。】
　　
　　第十一条【设立审批、经营区域和高级管理人员任职条件】设立区域性股权市场应当经省级人民政府公示，并报国务院证券监督管理机构备案。设立其他地方金融组织，应当经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证，地方金融组织应当持经营许可证办理营业执照。建立地方市场监督管理部门和地方金融监督管理部门之间的会商机制，加强对单位和个人注册地方金融组织名称和经营范围等商事登记的管理。
　　
　　【杨楠解读：本款为地方金融组织的设立审批。地方金融组织的审批分为两类，区域性股权市场，这个设立的要求与《国务院办公厅关于规范发展区域性股权市场的通知》中规定一致（其上位法基础为《证券法》，此处不展开）；其余六类则统一明确只能由省级金融监督管理部门审批设立。根据草案前面第四条的规定，这个审批权是不能下放的。这里有两个点注意：一是这六类组织中哪些的各自原有规定与此不一致（此处限于篇幅不再一一对比），相应的审批层级被提高了；二是前述提到的不一致的时候，从法理上讲要根据规范的位阶、新法旧法、特别法与一般法等三个角度共同来判断；而从政策上讲，无疑应是适用本条例的。那么接下来的问题，可能就是相应的某些规范性文件需要进一步修订。
　　
　　最后一句地方市场监督管理部门和地方金融监督管理部门之间的会商机制是对现在各地已经实际操作相当一段时间的两部门之间的现状予以了合法性确认，为现实操作提供了的规范性基础，这也是依法治国的体现。】
　　
　　地方金融组织应当坚持服务本地原则，在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务，原则上不得跨省级行政区域开展业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。
　　
　　【杨楠解读：服务本地原则，为第一次被作为原则提出。至于后面的内容，则是草案争议最大的内容。条例一出，举世哗然，皆因此条。
　　
　　简明扼要的来说，七类金融组织中，已有五类在各自的监管文件里对经营范围做出了限制（是否合理，姑且不论，需要逐一针对具体行业分析考察），只有融资租赁和保理两个行业没有限制，且二者自诞生之日起一直在全国开展业务。其中融资租赁行业的现存业务中超过90%都是跨省级行政区域开展的。可以说，“原则上不得跨省级行政区域开展业务”这一条如果制定就是专门针对融资租赁和保理的，否则根本没有必要如此规定。那么，其合理性也主要从融资租赁和保理两个行业出发来分析。
　　
首先，如前所述融资租赁和保理均非区域金融，二者从诞生之日起就是在全国开展业务。尤其融资租赁，自80年代荣毅仁副主席从国外引进之后，为改革开放、引进外资和实体经济的发展做出了巨大的贡献，对于助力实体经济发展，尤其是对设备有需求的制造行业的发展，有着不可替代的作用。融资租赁行业经过四十年的发展，无论在专业领域的细分上，还是在与实体经济的紧密度上，均非其他地方金融组织所处行业所能比拟的。
　　
　　其次，融资租赁交易并非单纯的金融活动，而是融资租赁与融物相结合。一个融资租赁交易包含了融资部分的金融活动，以及融物部分的实体经济活动，二者无法截然区分。融资租赁交易，尤其直接融资租赁交易，其内嵌于产业链中，很难截然区分其业务开展的区域是具体某个省份。由于我国统一市场，实体经济跨省交易是普遍而正常的现象，无法将与实体经济紧密连接的融资租赁交易简单的按地域划分。这点是融资租赁交易与金融借贷最大的区别。诚然，售后回租交易更类似于金融借贷，但也存在大量的售后回租交易是由于法律、监管、税务、进出口政策等方面原因，被迫从直接租赁变通为售后回租开展的。不能仅仅由于以售后回租形态为主的政信类融资租赁的规模大就以之看待整个融资租赁行业。简单的将售后回租此类异化的交易结果作为融资租赁常见形态来思考的结果就是导致真正的开展直租类的融资租赁交易无法正常开展，从而导致行业生态的进一步异化。
　　
　　再次，融资租赁行业一直以来存在的问题之一是行业被割裂为金租（金融租赁公司）和商租（外资、内资融资租赁公司），虽然二者所开展的业务完全一样，但却采取不同的监管。近年来监管努力的方向便是统一二者的规则，而限制属地经营的规定一旦落地，哪怕是可以设立分支机构予以变通，仍会在客观上进一步割裂行业。与之前的监管所做出的努力背道而驰。
　　
　　此外，融资租赁行业，源于实体，服务于实体，在服务中小企业方面有着巨大的优势。尤其在中央号召解决中小微企业融资难的当下，融资租赁不失为一个低成本、市场化的解决中小微企业融资问题的渠道。而融资租赁行业中秉持专业化方向的中小融资租赁公司，虽然规模不大，却根植于实体经济，专注于设备租赁、直接租赁。而禁止“跨省级行政区域开展业务”，影响最大的恰恰是这批中小融资租赁公司，毫不夸张地说，这类融资租赁公司将面临灭顶之灾。省域的市场不足以支撑专业化的经营方向，同时又面临被限制在本区域开展业务的其他大型融资租赁公司的下沉竞争；跨省设立分支机构，一方面极大地抬升了经营成本，在被迫增加承租人融资成本的同时，也降低了此类融资租赁公司的竞争力。
　　
　　此外，禁止融资租赁“跨省级行政区域开展业务”人为割裂了我国统一市场，是与市场改革方向，与中央精神背道而驰的。禁止融资租赁“跨省级行政区域开展业务”势必导致我国各区域金融资源配置失衡，各融资租赁公司设立较多的地方无序竞争，而融资租赁公司设置较少的地域供给陡然减少。由于融资租赁公司更多的设置在沿海地区，而业务遍布全国，客观上实现了将沿海发达地区的资本助推内陆发展的政策目的。以某开展设备直接融资租赁业务的某融资租赁公司为例，其虽位于东南沿海省份，其租赁设备却遍布安徽、陕西、广西、重庆、内蒙、河南、云南等地。由于有些行业设备领域的专业性属性较强，绝非某些专业化的融资租赁公司退出以后，马上就可以有其他本地租赁公司或金租能够抢占市场，那么这些领域的承租人势必面临融资难题。对融资租赁行业的影响会迅速溢出到这些实体行业中。
　　
　　禁止融资租赁“跨省级行政区域开展业务”还会对飞机、船舶、光伏、污水处理、风力发电、垃圾焚烧发电、高端制造、建筑工程、专用车辆等诸多领域的经济活动造成巨大影响。在很多领域，融资租赁交易构成了该领域经济活动中承租人生产经营的重要组成部分。即便设立过渡期和分支机构等变通手段，也很难完全消除负面影响。
　　
　　倘若造成因禁止融资租赁“跨省级行政区域开展业务”导致众多融资租赁公司无法开展业务停业，甚至影响相关实体行业的承租人正常经营，那么建议实施这条规定的地方金融监管部门是否需要对其他区域所发生的问题负责？
　　
　　有一种声音是跨省禁止对行业是好事，有利于出清行业内的僵尸企业，从而促进行业健康发展。这种认识是完全错误的，完全没有对行业有准确的认知。融资租赁行业存在的问题，都不是禁止“跨省级行政区域开展业务”所能解决的；恰恰相反的是，禁止“跨省级行政区域开展业务”会将行业能真正服务于实体经济、真正秉持融资租赁本源的正能量的企业以毁灭性打击，而存在的问题非但不会减少，反正进一步劣币驱逐良币。
　　
　　中央全国金融工作会议，要求金融回归本源；监管一直强调，融资租赁行业要“回归租赁本源”。但是，禁止“跨省级行政区域开展业务”将会彻底断绝融资租赁行业回归租赁本源的可能。禁止融资租赁行业“跨省级行政区域开展业务”是对整个行业的重大打击，是对过去近四十年融资租赁发展成绩的否定。
　　
　　除了前述从我国经济发展和金融活动的角度所涉及的内容，我国融资租赁行业中不乏真正外资投资开办的融资租赁公司，而且均为商租，一纸政令，经营环境大变，是否对我国政策形象有所影响。在我国逐渐开放经济各个领域的情况下，负面清单越来越少，一旦融资租赁领域对外放开，那么外资进入后，是比照金租全国经营，还是比照商租限定区域？如果比照商租限定区域，则与我国优化营商环境不符，如果比照金租可以全国经营，则对国内资本明显不公。
　　
　　除了前述这些合理性方面的原因，禁止融资租赁行业“跨省级行政区域开展业务”合法性也颇值得怀疑。限制区域经营的上位法基础是什么？是否与《公司法》等法律相冲突？与银行、保险公司等金融机构不同，七类地方金融组织没有上位的组织法、没有特别法，没有法律给予国家机构以可以限制其区域经营的规范授权。而且与其他几类已经在地方开展业务的金融组织不同，融资租赁、保理两个行业本身一直是在全国开展业务。行政法规立法禁止“跨省级行政区域开展业务”是对所有融资租赁公司、保理公司现有的合法权利的剥夺。这一剥夺权利的行为，除了实体上合法性基础以外，程序上是否经过了充分的、合理的调研和论证？剥夺所有融资租赁公司、保理公司的合法权利的正当性理由是什么？如果没有充分的论证、没有对法规实施后果的严谨分析、没有对涉及利益的民商事主体进行充分的调研（而不是只针对一两家大的公司简单的坐一坐、谈一谈），这样一条剥夺整个行业合法权利的规定就是粗暴的，是有违党中央法治理念精神的。即便这一条被制定通过，也将因其不合理、不合法地践踏民事主体合法权利的粗暴行为而被铭记在立法的历史上，铭记在融资租赁行业发展的历史之中。】
　　
　　【建议：删除禁止跨区域经营的内容。即将本条第二款修改为：“地方金融组织应当坚持服务本地原则。”】
　　
　　地方金融组织的董事、监事、高级管理人员应当满足国务院金融监督管理部门规定的任职条件。
　　
　　第十二条【名称禁止】 未经批准，任何单位和个人不得设立地方金融组织、从事或者变相从事本条例规定的地方金融业务，不得在名称和经营范围中使用“金融”“贷”“融资担保”“股权交易”“典当”“融资租赁”“商业保理”“地方资产管理”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”“资金互助”“信用互助”等字样及其他类似显示金融活动特征的字样。
　　
　　【杨楠解读：此条针对实务中的乱象，对应条例中前面写的“行为监管”之一。只要采取了相应的行为，便都被纳入到监管的范围。】
　　
　　第十三条【变更事项】 地方金融组织合并、分立或者减少注册资本，变更业务经营区域范围，变更持有5%以上股权的股东、实际控制人，应当经省级地方金融监督管理部门批准。
　　
　　【杨楠解读：此款中的变更事项均为审批，均为前文所明确的不得下放授权的事项。需要注意的有两点：5%以上股权的比例是否限制过低；“变更业务经营区域范围”是指对省内经营区域的变更？还是对跨省经营的变更？而且，对于某些行业而言，其并非地方金融业态，而本就是全国开展业务的行业，不应做现在业务经营范围的限定。】
　　
　　【建议：将5%股权比例提高至20%；删除“变更业务经营区域范围”】
　　
　　地方金融组织在省级行政区域内设立分支机构，变更名称或者营业场所，增加注册资本，变更董事、监事、高级管理人员，应当自分支机构设立之日起或者相关事项变更之日起30日内向省级地方金融监督管理部门备案。
　　
　　【杨楠解读：此款中的变更事项，为备案。备案事项是否可以授权下级地方监管负责？从体系解释的角度，应该是可以的。但是，需要注意的是，是否会在某些地方出现将备案作为变相的审批的情况呢？建议事先考虑，加以避免。毕竟如果省级政府授权下级政府开展备案工作，全国存在数百个市级、数千个县级金融监管部门，以此次疫情中某些地方的表现来看，个别地方名为备案实为审批的行为，将会极大地损害全国金融统一市场的情况，而且很容易形成效仿并在个别区域内形成劣币驱逐良币现象。】
　　
　　第十四条【终止业务】 地方金融组织解散的，应当依法成立清算组进行清算，清算过程应当接受地方金融监督管理部门的监督。
　　
　地方金融组织解散、被依法宣告破产或者超过6个月不再从事经批准的地方金融业务的，应当将经营许可证交回省级地方金融监督管理部门注销，由省级地方金融监督管理部门予以公告。省级地方金融监督管理部门应当同时将相关信息抄送同级市场监督管理部门办理注销登记或者变更登记。
　　
　　【杨楠解读：本条提到的几项省级地方监管的职权是否可以授权下放呢？第一款中的监督，似乎可以；但第二款中的注销许可证，既然设立的权限由省级，注销的权限似乎也应当对应。但这个注销是否予以审批？如果不属于，从体系解释角度便得不出不能授权下级地方监管行使的结论。最后一句，抄送同级市场监督管理部门办理的话，是否意味着今后的地方金融组织都只能在省级市场监督部门办理登记？如果不是，这条的表述似乎应当更为明确一些，以免歧义。
　　
　　还有一个需要注意的问题是“超过6个月不再从事经批准的地方金融业务的”，这种情况需要注销经营许可证并不合理。这个不再从事是不再开展新业务，还是存量业务也全部履行完毕之后六个月？是主业未开展六个月还是相关监管规定中所可以从事的所有业务都停止六个月？表述上存在歧义是一方面，另一方面是其合理性。首先，我们理解监管对于清理相关僵尸金融组织的目的，但是这种规定对于正常经营的金融组织却并不合理，一定程度上涉嫌“干预地方金融组织自主经营和金融资源市场化配置”】
　　
　　【建议：1、明确注销许可证是否属于审批事项，能否由省级政府授权下级政府开展；2、第十四条第二款第一句修改为“地方金融组织解散、被依法宣告破产的，应当将经营许可证交回省级地方金融监督管理部门注销，由省级地方金融监督管理部门予以公告。”或“地方金融组织解散、被依法宣告破产或者自批准设立之日起超过6个月未开展经批准的地方金融业务的，应当将经营许可证交回省级地方金融监督管理部门注销，由省级地方金融监督管理部门予以公告。”3、明确地方金融组织是否只能由省级市场监督管理部门办理登记。】
　　
　　第三章　监督管理和风险防范与处置
　　
　　【杨楠解读：本条例共40条，其中除了总则、附则外，22条中，有18条均为完善地方金融监督管理部门监管手段，本章的10条即为地方金融监督管理部门的监管措施（风险防范处置措施）】
　　
　　第十五条【监督管理职责】 地方金融监督管理部门应当建立健全监督管理制度，加强对地方金融组织的非现场监督管理和现场检查。
　　
　　【杨楠解读：这一条是第三章的概括表述，起到了第三章的“总则”的作用。本条的重点是明确了监管的两种手段或者说形式“非现场监督管理和现场检查”，这也是银行、保险、证券等金融行业多年来已经运用纯熟的监管手段。】
　　
　　第十六条【监督管理措施】 地方金融监督管理部门依法履行监督管理职责，可以采取下列措施：
　　
　　（一）对地方金融组织进行现场检查；
　　
　　（二）进入涉嫌违法违规行为发生场所调查取证；
　　
　　（三）调取、查阅、复制地方金融组织与检查、调查事项有关的文件、资料、电子数据等，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备予以封存；
　　
　　（四）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；
　　
　　（五）经省级地方金融监督管理部门主要负责人批准，查询与被调查事件有关的单位账户信息和交易信息；
　　
　　（六）依法可以采取的其他措施。
　　
　　【杨楠解读：本条为现场检查。尽管只有第一项提到了现场检查，但其他（二）至（五）均为围绕或配套现场检查的措施，当然这些措施也可以独立实施】
　　
　　现场检查、调查人员不得少于2人，进行现场检查、调查取证时应当出示检查通知书、调查通知书和行政执法证件。
　　
　　【杨楠解读：本款为对监管实施现场检查的程序要求，因为现场检查势必涉及行政相对人的权利，因此自当设立相应的可供监督的程序，以免权力之滥用。如监管实施以上各项行为时，未符合本款规定，相对人自可依法拒绝配合；亦可在事后提出复议或诉讼来寻求救济。】
　　
　　第十七条【监督管理谈话】 地方金融监督管理部门根据履行职责的需要，可以与地方金融组织的董事、监事、高级管理人员、控股股东、实际控制人等进行监督管理谈话，要求其就地方金融组织业务活动和风险管理等事项作出说明。
　　
　　【杨楠解读：监管谈话，在银行、保险、证券行业已经运用纯熟，尤其证券、保险的机构负责人应该一点也不陌生。】
　　
　　第十八条【非现场监管】 地方金融监督管理部门应当按照国务院金融监督管理部门制定的地方金融组织非现场监督管理制度，收集地方金融组织的报表数据、经营管理情况等信息，对地方金融组织的风险状况作出分析和评估，采取相应措施，并向本级人民政府和国务院金融管理部门报送相关数据信息。
　　
　　【杨楠解读：根据一行两会对金融行业的监管经验来看。非现场监管有两个特点，第一是主要以报送信息为主，第二是定期、长期持续地开展。这个的具体实施细节，有待于根据其他规范性文件以及后续可能的细则予以确定。】
　　
　　第十九条【地方金融组织统计制度】 中国人民银行会同国务院金融监督管理部门制定地方金融组织统计制度，中国人民银行及其分支机构会同地方金融监督管理部门开展地方金融组织统计工作，并将统计数据与国务院金融监督管理部门共享。
　　
　　【杨楠解读：本章前面几条的主语都是“地方金融监督管理部门”，本条的主语是中国人民银行，统计金融数据是中国人民银行的重要工作内容之一，因为金融数据是央行开展其宏观管理职责的关键信息。在此也要特地提醒，各地方金融组织报送数据时（含非现场监管的定期报送），切不可随意，更不能伪造或虚构，否则会导致数据失真。同时，也意味着承担相应的严厉处罚后果。】
　　
第二十条【信用记录】 地方金融监督管理部门应当将地方金融组织及其从业人员的相关违法失信信息记入信用记录，并纳入全国信用信息共享平台。
　　
　　【杨楠解读：有此条，地方监管才有失信登记的权限。但是值得思考的是：失信登记的授权位阶应当为何？是否是一个处罚手段或措施？失信是客观记录，还是一种惩戒？如果是惩戒，则应当设置对应的救济渠道。不过这个问题，显然不止是这个条例所涉及的，而是更大的一个问题。故不展开。】
　　
　　第二十一条【行业自律】 地方金融组织可以建立行业自律组织，完善行业自律管理约束机制，自主实施行业管理，自觉规范经营活动。
　　
　　地方金融监督管理部门对本级行政区域内行业自律组织的活动进行指导和监督。
　　
　　【杨楠解读：首先的问题是，本级行政区域内，怎么理解？是以成员来定？还是以组织注册属地来定？如果一个自律组织的成员跨区域，那么归谁指导？
　　
其次，目前，行业的规则制定部门为国务院金融监督管理部门，行为监管部门是地方金融监督管理部门，仅由地方金融监督管理部门对本级行政区域内行业自律组织的活动进行指导和监督，存在以下问题：a）不利于行业自律组织与国务院金融监督管理部门的沟通和交流，不利于行业自律组织发挥自身优势；b)在国务院金融监督管理部门制定行业政策、制定规范性文件前期，行业自律组织难以及时向地方金融监督管理部门提供决策参考意见、数据，在行业出现问题以后再反馈情况也存在信息损耗和滞后性；c）难以将所在行业存在的共性问题和需求及时与规则制定部门进行沟通。】
　　
　　【建议：第二款增加“国务院金融监督管理部门”，即修改为“国务院金融监督管理部门派出机构和地方金融监督管理部门共同对本级行政区域内行业自律组织的活动进行指导和监督”】
　　
　　第二十二条【风险预警】 地方金融监督管理部门建立地方金融风险信息收集、监测预警机制，定期对地方金融风险状况进行评估，并采取相应的监督管理措施。
　　
　　【杨楠解读：这个提法和要求是很好的，就看怎么做了。值得关注。和地方金融组织关系不大，但值得地方监管关注和探索。从全面风险管理框架的角度讲，风险预警涵盖了风险事件识别、风险评估、风险反应三个环节，是开展控制活动以实现全面风险管理目的重要环节之一。本人曾经在金融机构开展过风险预警体系的搭建，是个颇考验实操的活儿。】
　　
　　第二十三条【风险报告】 地方金融监督管理部门发现地方发生或者可能发生影响区域金融稳定的重大金融风险事件的，应当立即逐级上报至省级人民政府。省级人民政府应当及时通报金融委办公室地方协调机制。
　　
　　【杨楠解读：是对省级人民政府“守土有责”的职责要求，同时也是契合现代金融活动中全面风险管理框架的方法论。在全面风险管理框架中，“信息与沟通”虽然是各要素之一，却是贯穿其他要素以实现全面风险管理目的的保障。信息与沟通这一要素的一个具体体现就是有效的报告机制。针对重大金融风险事件的报告制度的建立，是有效预防和管理重大金融风险的必要手段。】
　　
　　第二十四条【风险处置措施】 地方金融监督管理部门发现地方金融组织可能形成重大风险的，经省级地方金融监督管理部门主要负责人批准，可区别情形采取下列措施。必要时，国务院金融管理部门派出机构可以给予协助：
　　
　　（一）责令地方金融组织暂停部分业务、停止开办新业务、停止增设分支机构；
　　
　　（二）限制分配红利和其他收入；
　　
　　（三）限制资产转让；
　　
　　（四）限制资金运用的规模和方式；
　　
　　（五）责令地方金融组织调整董事、监事、高级管理人员或者限制其权利；
　　
　　（六）责令地方金融组织的控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；
　　
　　（七）法律、行政法规、国务院以及国务院金融管理部门规定的其他措施。
　　
　　地方金融组织应当及时采取措施，消除重大风险隐患，并向地方金融监督管理部门报告有关情况。省级地方金融监督管理部门验收，确认重大风险隐患已经消除的，应当自验收完毕之日起3个工作日内解除前款规定的措施。
　　
　　【杨楠解读：本条分两款，第一款是对地方监管的要求和授权，第二款是对地方金融组织的要求。先从第二款说起，重大风险隐患如何定义，或如何判断？隐患和事件的区别又是什么？
　　
　　第一款里涉及的问题比较多。首先也是重大风险的定义。这个“重大风险”的提法，并非“重大金融风险”，那么除了金融风险外，还有什么风险？还是说不论什么风险，省级地方金融监督管理部门都有权采取如上措施？其次，本条所采取的措施都十分严厉，对合法民商事主体的权益予以了剥夺（尽管是暂时的），如此严厉的措施，是否都具备相应的合法性基础，对审批人的层级要求是否应该进一步提高，对审批程序的规定能否进一步完善；最后，本条所规定的这些措施的性质是什么？行政相对人、利益相关人有无合法的救济渠道？
　　
　　对照《银行业监督管理法》第三十七条完整表述如下：
　　
　　银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：
　　
　　（一）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；
　　
　　（二）限制分配红利和其他收入；
　　
　　（三）限制资产转让；
　　
　　（四）责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；
　　
　　（五）责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；
　　
　　（六）停止批准增设分支机构。
　　
　　银行业金融机构整改后，应当向国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构提交报告。国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构经验收，符合有关审慎经营规则的，应当自验收完毕之日起三日内解除对其采取的前款规定的有关措施。
　　
　　与《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十七条对比来看，草案这一条与其的不同之处在于：
　　
　　1、措施内容中，多了第（四）项“限制资金运用的规模和方式；”，少了《银行业监督管理法》第三十七条第（六）项“停止批准增设分支机构。”，但是《银行业监督管理法》第三十七条没有设置兜底条款。而本条设置了兜底条款“法律、行政法规、国务院以及国务院金融管理部门规定的其他措施。”
　　
　　2、《银行业监督管理法》第三十七条采取相关措施的条件是“银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取下列措施”；而本条仅为“地方金融监督管理部门发现地方金融组织可能形成重大风险的，经省级地方金融监督管理部门主要负责人批准，可区别情形采取下列措施”；
　　
　　作为行政法规的本条例，实施措施的条件比作为法律的《银行业监督管理法》要宽松。《银行业监督管理法》尚且明确应当先“责令限期改正”，“逾期未改正”或其他严重情况，才可以采取措施。本条例则直接采取措施，丝毫不给被采取措施的对象任何可乘之机。
　　
　　对于第（七）项兜底条款，之所以《银行业监督管理法》第三十七条未设置兜底条款，就是担心如此严厉的措施可能侵犯民商事主体的合法权益，因此严格限制为明确的六种措施。而本条例所针对的地方金融组织，从金融体系中的重要性无法与银行业相提并论，从必要性角度看，可能存在的风险也远不是第37条所能等而同之的。然而，作为行政法规的本条例，仅从方便操作出发，便给地方政府授予更为宽泛的可能，明显与更高层级的法律不符，也与全国人民大会的立法目的不符。
　　
　　对于本条的各项措施逐项来看：第（一）项，合理合法；第（二）、（三）、（四）的内容值得探讨；第（五）项似乎已经存在合法性争议了；关键是第（六）项，这个明显不妥。首先，不合法，且不说地方金融监督管理部门，就是省级人民政府在有此行政法规规定的情况下，作出的责令某个自然人或法人转让的行为，也明显与法律冲突；其次，当责令的行为作出后，相关股东不转让的法律后果是什么呢？能否依照本条例29条处罚股东？如果可以，设立这一处罚的依据为何呢？法理基础在哪里？如果是处罚公司？公司无权也无法影响股东，明显过罚不当。
　　
　　经对我国生效法律、行政法规、部门规章和规范性文件检索可知，“责令……股东转让股权或者限制有关股东的权利”措施的表述仅出现在一部法律中，即《中华人民共和国银行业监督管理法》，其他行政法规、部门规章和规范性文件中，虽然有出现，都均为银行业及相关行业。而这些法律之外的法规，无不以《中华人民共和国银行业监督管理法》为上位法基础，根据该法第二条，尤其第二款“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”得以将该条适用于相关金融机构。但是地方金融组织明显不在其列。即便作为金融机构的保险公司，尤其上位法《保险法》未做相应明确规定，也无任何规范性文件出现类似表述。由此可知，第（六）项内容明显侵犯了民事主体的合法权利、突破了现有的公司制度，按照《立法法》第八条的规定，本条例无权作此规定，即便作出了也是违法的、是无效的。
　　
　　同理，本条第（二）、（三）、（四）、（五）项的合法性也均值得进一步探讨。】
　　
　　【建议：1、建议修改“重大风险”为“重大金融风险”；本条例为金融监管管理，目的为金融风险，其他风险不宜纳入本条例管理或针对的对象，同时限制对“重大风险”的解释，也可以避免本条极其严厉的措施被地方政府运用于针对其他事项，从而导致立法漏洞发生。2、同时，为避免对“重大金融风险”的理解不同，导致地方政府适用本条实施极为严厉的措施以限制民商主体合法权益的情况存在不确定性，建议在本条例中明确何为“重大金融风险”；3、建议在采取措施前，增加“责令地方金融组织限期整改”的前置条件，逾期未整改再采取措施；4、删除第（六）项；5、删除第（七）项；6、调整第（二）、（三）、（四）、（五）项表述，前面均增加“依法”二字；7、完善审批流程，在最终审批人之前增加提出流程；8、提高最终审批人的层级至地方金融监督管理部门上一级领导。
　　
　　即建议本条最终修改为：
　　
　　地方金融监督管理部门发现地方金融组织可能形成重大金融风险的，应当责令限期整改；逾期未整改的，或者整改后仍存在重大金融风险隐患的，经报省级地方金融监督管理部门主要负责人、省级地方金融监督管理部门主管领导逐级批准，可区别情形采取下列措施。必要时，国务院金融管理部门派出机构可以给予协助：
　　
　　（一）责令地方金融组织暂停部分业务、停止开办新业务、停止增设分支机构；
　　
　　（二）依法限制分配红利和其他收入；
　　
　　（三）依法限制资产转让；
　　
　　（四）依法限制资金运用的规模和方式；
　　
　　（五）依法责令地方金融组织调整董事、监事、高级管理人员或者限制其权利。
　　
　　地方金融组织应当及时采取措施，消除重大金融风险隐患，并向地方金融监督管理部门报告有关情况。省级地方金融监督管理部门验收，确认重大金融风险隐患已经消除的，应当自验收完毕之日起3个工作日内解除前款规定的措施。
　　
　　本条所称“重大金融风险”系指……】
　　
　　第四章　法律责任
　　
　　【杨楠解读：没有处罚，就没有监管；处罚权是监管的必备手段。以融资租赁行业为例，可以说商租从来没有真正意义上的合规风险，但本条例的出台将会完全不同。合规风险，将从法律风险中独立出来，成为各地方金融组织的一个独立的风险事项。每一家公司都应当充分引起重视。
　　
　　这一章还有一个问题，本章处罚条款的设置大都比照《中华人民共和国银行业监督管理法》，但是地方金融组织和银行业有显著的不同在于：银行业是吸收公众存款的，是具有公共性的；而且银行业是国家金融体系的核心。而无论哪个地方金融组织所在行业都远没有银行业重要，甚至加在一起都远远不如；况且，几乎大部分地方金融组织都不存在吸收公众资金的情况，因此，本条例所拟定的处罚标准与《中华人民共和国银行业监督管理法》相比，应当略轻，以便符合过罚相当的原则。】
　　
　　第二十五条【对非法金融活动的处罚】 违反本条例规定，未经批准擅自设立地方金融组织，或者从事、变相从事相关地方金融业务的，由地方金融监督管理部门予以取缔或者责令停止经营，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上500万元以下的罚款；构成非法集资的，按照防范和处置非法集资相关法律、行政法规规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　未经批准擅自设立多个地方金融组织，或者多次从事、变相从事相关地方金融业务的，按照过罚相当的原则，地方金融监督管理部门可以对违法行为逐次进行处罚。
　　
　　违反本条例规定，未经批准在名称和经营范围中使用“金融”“贷”“融资担保”“股权交易”“典当”“融资租赁”“商业保理”“地方资产管理”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”“资金互助”“信用互助”等字样及其他类似显示金融活动特征的字样的，由地方金融监督管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处5万元以上10万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得。
　　
　　【杨楠解读：注意两个问题：首先，第一个问题是，在本条导读的标题“【对非法金融活动的处罚】”中，将本条所涉及的处罚事项称之为“非法金融活动”，那么此处关于“非法金融活动”的提法和草案第37条中关于“非法金融活动”的提法是不是同一个意思？第二个问题，“处违法所得1倍以上10倍以下的罚款”10倍差距的自由裁量权是否过高、处罚是否过重，与其他法律、行政法规等设置的处罚相比，如此重的处罚是否相适应？如此高的处罚的合理性依据何在？同理，上限500万罚款的处罚金额是否过重？】
　　
　　【建议：本条中相关表述修改为“并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款”；“没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上150万元以下的罚款；”】
　　
　　第二十六条【未经审批、备案的处罚】 地方金融组织未经批准进行合并、分立或者减少注册资本，或者未经批准变更业务经营区域范围，变更持有5%以上股权的股东、实际控制人的，由地方金融监督管理部门责令限期改正，处10万元以上50万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销经营许可证。
　　
　　地方金融组织变更相关事项，未按照本条例规定办理备案或者变更后的事项不符合相关行政许可条件的，由地方金融监督管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿。
　　
　　【建议：5%修改为20%；删除“未经批准变更业务经营区域范围”，理由同第十一条。】
　　
　　第二十七条【违规跨省开展业务的处罚】 地方金融组织未经批准跨省级行政区域开展业务的，由住所地地方金融监督管理部门责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上500万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，由住所地地方金融监督管理部门责令停业整顿或者吊销经营许可证。
　　
　　【建议：删除此条，理由同第十一条。而且处罚金额过大，幅度过高，自由裁量权过大，远超《中华人民共和国银行业监督管理法》中规定的处罚幅度和金额。】
　　
　　第二十八条【未报告重大风险事件的处罚】 地方金融组织未按照要求报告可能影响自身经营发展、区域金融稳定的重大风险事件的，由地方金融监督管理部门责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销经营许可证。
　　
　　【杨楠解读：影响区域金融稳定的，可以称为重大风险事件；仅影响自身经营发展的，不宜称之为重大风险事件。况且，只要没有外部影响，无论地方金融组织怎样经营、是否亏损，都应由其自身承担后果。只要没有影响到区域金融稳定，就不宜作出限制，更不应进行处罚。】
　　
　　【建议：删除“自身经营发展”，即本条修改为“地方金融组织未按照要求报告可能影响区域金融稳定的重大风险事件的，由地方金融监督管理部门责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销经营许可证。”】
　　
　　第二十九条【不配合监督管理的处罚】 地方金融组织拒绝、阻碍地方金融监督管理部门依法实施非现场监督管理、现场检查和监督管理谈话，或者拒绝执行本条例第二十四条规定的措施的，由地方金融监督管理部门责令限期改正，处20万元以上50万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销经营许可证；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　第三十条【未开展统计工作的处罚】 地方金融组织未按照要求开展统计工作的，由中国人民银行或其分支机构会同地方金融监督管理部门责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款。
　　
　　第三十一条【对董事、监事、高级管理人员的处罚】 依照本条例规定对地方金融组织处以罚款的，根据具体情形，可以同时对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他人员给予警告，并处5万元以上50万元以下的罚款。
　　
　　地方金融组织违反本条例规定，情节严重的，地方金融监督管理部门对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员，可以禁止其在一定期限内担任或者终身禁止其担任地方金融组织的董事、监事、高级管理人员。
　　
　　【杨楠解读：此条要提起所有从业人员重视了，金融监管的处罚是双罚，不仅罚公司，而且罚个人。所以，一方面，对公司要合规经营；另一方面，对从业人员而言，也要学会保护好自己，如果要说的更具体一点，该拒绝的要求要拒绝，该留痕的要留痕。另外，地方金融组织从业人员违规的社会危害性远远低于银行业从业人员，不应采取与银行业相同的处罚标准，建议相应减轻对个人处罚的上限和下限。】
　　
　　【建议：修改为“并处1万元以上10万元以下的罚款”】
　　
　　第五章　附  则
　　
　　第三十二条【对地方各类交易场所的监督管理】 地方各类交易场所由省级人民政府批准设立，并由省级人民政府或其授权的部门负责日常监管。地方各类交易场所不得开展连续集中竞价交易、非法证券期货活动以及法律、行政法规、国务院决定禁止开展的活动。从事实物商品、劳务、房屋等交易的场所和经国务院或者国务院金融管理部门批准从事金融产品交易的场所不属于本条例所称地方各类交易场所。
　　
　　第三十三条【对开展信用互助的农民专业合作社的监督管理】开展信用互助的农民专业合作社和其他实质开展农村信用互助业务的各类组织纳入地方金融监督管理部门统一监管。农村信用互助业务应严格限于社员内部，不得用于合作社自身生产经营和对外投资、放贷，农村信用互助组织不得以任何形式吸储或变相吸储，不得以任何形式承诺支付固定回报。
　　
　　第三十四条【对投资公司的监督管理】 地方金融监督管理部门强化对投资公司的监管，投资公司不得违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或给予其他投资回报等方式向不特定对象募集资金，不得公开传播募集资金信息，不得以任何形式从事须经批准的金融业务。地方市场监督管理部门会同地方金融监督管理部门严格对新设投资公司的商事登记管理。
　　
　　对开展私募基金、各类金融产品代销、金融投资咨询等金融业务的投资公司，应按照国务院金融监督管理部门规定取得业务牌照或完成登记备案。无法取得业务牌照或完成登记备案的，地方金融监督管理部门应限期清理规范。
　　
　　第三十五条【对社会众筹机构的监督管理】 面向不特定对象公开开展股权融资等业务并承诺回报的社会众筹机构，地方金融监督管理部门负责清理，限期退出。仅组织资金捐赠，不以任何方式获取回报的，不属于本条例所称社会众筹机构。
　　
　　第三十六条【四类机构的风险处置】 地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构四类机构的风险防范、处置和处罚，参照本条例的有关规定执行。
　　
　　【杨楠解读：附件前五条是对四类机构的逐一概括规定，以及全部参照适用本条例的规定。】
　　
　　第三十七条【非法金融活动的性质认定及处置】 国务院金融管理部门和地方金融监督管理部门应当加强对非法金融活动的监测、认定和处置。
　　
对于非法金融活动的性质认定和处置，法律、行政法规和国务院有规定的，从其规定；对区域性非法金融活动定性不明、存在争议的，由地方金融监督管理部门提交当地国务院金融管理部门派出机构进行认定，必要时可提交金融委办公室地方协调机制统筹协调；属于全国性重大非法金融活动并且对其性质认定存在重大争议的，由金融委办公室提出认定意见，按程序报批后，确定相应的国务院金融管理部门或者地方人民政府负责处置。
　　
　　【杨楠解读：这一条涉及两个问题。第一个是，非法金融活动将怎样认定，这个是需要进一步予以关注的；第二个是，在归中国人民银行、银保监会、证监会监管的金融机构和地方金融监督管理部门监管的金融组织（即“7+4”类机构）之外，是否还存在合法金融活动的空间，还是说只要不是这些金融机构、金融组织开展的所有涉及金融的活动都是非法金融活动。这个问题，不仅仅涉及本条例，而是一个更为值得关注的问题。】
　　
　　第三十八条【过渡期】 本条例施行前设立的地方金融组织，不符合本条例规定的，应当在地方金融监督管理部门规定的期限内达到规定条件；已跨省级行政区域开展业务的，由国务院金融监督管理部门明确过渡期安排，实现平稳过渡；逾期仍不符合本条例规定的，不得开展本条例规定的相关地方金融业务。
　　
　　【建议：删除“已跨省级行政区域开展业务的，由国务院金融监督管理部门明确过渡期安排，实现平稳过渡”。理由同前。】
　　
　　第三十九条【监督管理地方性规定】 省、自治区、直辖市可以根据本条例制定监督管理地方金融组织的具体规定，报金融委办公室备案。
　　
　　【杨楠解读：两个问题：一是，各地已经制定完成的，是否需要修订以保持一致？二是，备案的法律依据为《立法法》第九十八条第二款】
　　
　　第四十条【实施日期】 本条例自    年  月  日起施行。
　　
　　著作权声明：本文件为北京金诚同达（杭州）律师事务所高级顾问、融资租赁法律专家杨楠在中国人民银行官方网站下载的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称“条例”或“草案”）文本基础上所进行的解读。除草案内容外，其余部分著作权归作者所有。在注明作者、出处且不变更文本内容的前提下，均可全文转载。
　　
　　免责声明：本文件所载明解读和建议部分内容，仅代表作者的个人意见，不代表其所在机构的意见。本文件解读和建议部分的所有意见不代表作者的律师意见。作者对因依赖本文件的解读和建议所作出的行为不承担任何责任。如遇到有关实际的案例和纠纷，请专门咨询相关律师意见。本文件中有关法律、行政法规、部门规章及规范性文件等的内容请自行查阅核对，以原件为准，此处引用仅为参考。