导读：35号文、47号文由国务院发布，从名称上看推测14号文由财政部发布（国务院转发），其来源于2月23日的国常会，本质是一揽子化债方案“的补丁，核心内容是允许剩余19个省份的部分地区适用35号文，即享受中央在政府债券方面的倾斜支持（特殊再融资债、转移支付等）和金融让利化债的支持（适用融资平台债务）。不过，地方政府在选择是否申报以及申报哪些地区时可能需要做好权衡，而地方政府在化债过程中的经济发展自主权显然是被削弱了，这是中央和金融部门给予支持的大前提。

　　本文聚焦14号文。

　　一、14号文的来源：2月23日的国常会，至今不过10天左右的时间

　　（一）2024年2月23日，国务院常务会议提出“地方债务风险得到整体缓解”，并部署进一步做好防范化解地方债务风险工作。一周之后，国务院便下发了《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办函（2024）14号，下称14号文）。也就是说，14号文发布至今不过10天左右的时间，还比较新鲜。

　　（二）当然，仅从标题来看，14号文是在2月23日的国务院常务会议上通过的，其主题是进一步做好防范化解地方债务风险，关键词是“进一步”。虽然拿不到14号文的原文，但从当时国常会的新闻通稿中，大致也能看出一些端倪。

　　2024年2月23日的国常会新闻稿为“按照党中央部署要求，经过各方面协同努力，地方债务风险得到整体缓解，为做好下一阶段工作打下了坚实基础。要坚持改革创新，强化配套政策支持，持之以恒攻坚推进，进一步推动一揽子化债方案落地见效。要强化源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。”

　　二、14号文的本质：一揽子化债方案的补丁

　　（一）从国常会的新闻稿来看，14号文的本质是一揽子化债方案的补丁：

　　1、“进一步”意味着一揽子化债方案在适用区域、适用范围上均有明显扩容；

　　2、“地方债务风险得到整体缓解”表明目前地方债务的尾部风险已经得到缓解；

　　3、“强化源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治”说明地方政府债务不会全部被堵死，不会以影响地方发展为代价，更加注重持续性；

　　4、“在高质量发展中逐步化解地方债务风险”说明地方债务化解将是一个中长期过程，会给地方时间，允许债务逐步消化。

　　也即，短期内尾部风险已经缓解的情况下，政策层面需要考虑从根上解决地方政府债务问题，而非过去的缝缝补补，意味着地方政府债务将迎来系统性重组。

　　（二）2023年7月24日的中央政治局会议首次提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。随后，35号文、47号文以及14号文相继出台，便是落实“一揽子化债方案”的具体体现。具体看，

　　1、2023年9月，国务院办公厅发布《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发（2023）35号，即35号文）。

　　2、2023年12月，国务院办公厅发布《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》的通知（国办发（2023）47号，即47号文）。

　　3、2024年2月，国务院便下发了《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办函（2024）14号）。

　　（三）不过和35号文、47号文不同的是，14号文的前缀是“国办函”，而非“国办发”。这意味着，和35号文、47号文为国务院的指导意见相比，14号文应该是国务院下面部委发的文件，推测为财政部，即47号文实际上是由财政部发布，国务院只是转发。

　　三、14号文的核心内容：扩容化债，即允许剩余19个省份的部分地区适用35号文

　　（一）14号文的核心内容是“扩容化债”，即在之前12个重点省份（东三省、天津、内蒙古、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏）的基础上，允许剩余19个省份的部分地区适用35号文来化债。换言之，剩余19个省份可以自主选择上报辖区内债务负担较重的区域，参照适用35号文来化债。

　　从这个角度来看，35号文提出的化债举措受到了决策层的认可，并取得了预期效果，而14号文提出的化债举措在力度上不会超过35号文，故可以35号文为限进行理解。

　　（二）从各地区的债务负担情况来看，除12个重点省份外，剩余19个省份的部分地区也存在债务压力较大、债务负担较重的情况（如湖南的常德与湘潭、青岛的李沧以及江苏的镇江、徐州、连云港、盐城和泰州等等），需要统筹考虑。

　　（三）当12个重点省份通过特殊再融资债、金融化债等方式缓释自身债务风险、为自己争取时间时，无疑会对其它地区产生触动，会影响其它一些地区的积极性。这主要是因为，35号文的本质是中央在政府债券方面给予倾斜以及金融部门适度让利等，故35号文可能会使得那些没有享受到这类政策倾斜的地区产生逆向选择，而使12个重点地区产生道德风险。

　　其中，中央给予支持体现在通过特殊再融资债、转移支付、特别国债给予“三保”方面的支撑，即聚焦被认定的隐性债务和政府欠款，其实质是中央兜底；金融化债则主要指隐性债务之外的融资平台，思路是展期、降息、置换等债务重组，其实质是金融部门让利。

　　（四）当然，各地在申报通过35号文化债试点地区时也会进行权衡，即获得35号文支持的同时，亦需要受到47号文的约束，且在增量债务方面可能会受到较多限制。这意味着，各地需要在化解存量债务压力以及严控债务增量两个方面做好平衡。

　　四、结语

　（一） 在35号文、47号文以及14号文的加持之下，2024-2025年将继续是地方政府债务化债之年，且是全国范围内化解。也即，被认定的隐性债务以及融资平台债务将适用不同的思路，不同类别的债务也将有不同的化解路径，中央在政府债券方面的政策倾斜以及金融化债的让利支持将会持续。

　　（二）这个过程中，融资平台的数量会持续被压降，融资平台之间的整合过程将会持续且会加剧，而那些可以拿到低成本资金以及仍具有再融资能力的融资平台将有可能会获得地方政府的全力保护，并成为辖区内产业发展、整合地方债务的主力。

　　（三）当然，无论是35号文，还是47号文，抑或是14号文，中央给予地方支持以及金融让利化债均存在前提条件，即地方的自主权被削弱，融资平台新增债务的权限进一步上收、层级会不断被提高，地方的投资则会被严格约束。

　　（四）大的方向看，严控新增隐性债务的政策导向下，融资平台能够供给的资产体量会明显下降，那些仍能通过发债进行融资的平台建议给予关注，低资质平台的存量公开亦有可能通过“统借统还”的方式被其它更优质平台替换掉，这意味着城投公开债仍属于相对不错的优质资产。正如10年、30年及50年期超长期限国债，这类资产现在可能已经抢不到了。