近日，国家审计署在其公告《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》中，点名内蒙古自治区包头市、湖南省邵阳市等5省6县市通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。

内蒙古自治区包头市在2015年12月至2016年9月期间，4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式，借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等 ，包头市政府出具承诺函承诺上述借款本息或基金由政府资金偿还、回购。截至2017年底，债务余额52.36亿元，形成政府隐性债务。

湖南省邵阳市在2017年8月至11月期间，融资平台公司邵阳市城市建设投资经营集团有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。

自2016年第四季度以来，财政部、审计署等中央部委对地方债务监管就已呈现逐渐收紧的势头，陆续出台一系列针对地方政府举债行为的监管政策，对地方政府融资担保行为、地方政府以购买服务名义举债以及土地储备专项债券管理等方面做出严格约束，并同时要求组织对地方政府及其部门融资担保行为的摸底排查。

以在上述违规案例中，包头、邵阳等县市地方政府通过融资平台违法违规举债、以购买服务名义举债，主要违反了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175 号，下称“175号文”）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（(财预〔2017〕50号，下称“50号文”）以及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）中的相关规定。

其中，包头市政府出具承诺函承诺借款本息由财政资金偿还，违反了50号文中“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任”的要求。

邵阳市利用政府道路管网等公益性资产以融资租赁、发行中期票据等方式借债，与 175号文中“只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵质押或作为偿债来源进行融资”，以及“不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资”的相关规定相违背。

上述5省6县市政府将按照相关部门要求，依法依规进行整改。

“无效”政府担保函再惹风波

事实上，在2016年以来，已陆续出现贵州、河南等省市下辖多个县市政府在监管压力之下撤回担保函的事件，政府担保函“风波不断”。

2017年8月24日，湖南省宁乡县发文撤回此前发布的，作废自2015年1月1日以来所有担保函的《关于融资担保函作废的声明》，一时成为笑谈。

北京大成律师事务所邹光明律师用“弄巧成拙”作为对上述撤函风波的评论。邹光明律师表示，依据国家担保法、司法解释和相关政策规定，除需由政府担保的对外借债以外，其他情景下政府做出的担保一律无效，政府并无必要单独做出撤函声明。

在2015年做出终审判决的中银香港起诉辽宁政府一案中，最高法在判决中称，辽宁省政府仅在担保函中承诺“协助解决”，并不代表对平台公司债务承担代为清偿责任，不符合《担保法》中有关保证的规定，“不能构成法律意义上的保证”，并以此驳回了中银香港的上述请求。而在类似判例中，地方政府也是鲜少败诉，政府担保并没有得到法律的背书。

公益性资产成为关注焦点

值得注意的是，在此次国家审计署查处的违法违规案例中，均有涉及市政道路、地下管廊、市政基础设施等“公益性资产”的融资行为。

近年来，围绕市政路桥、高速公路、地下管网等非标租赁物的融资租赁案例十分常见，但这种模式能否在发生风险时合理维护租赁公司的权益依然存在疑问。

市政道路等公益性资产难以产生合理的收益，且一旦出现风险，可能需要面对对公益性资产进行处置的难题。而即使对于营业性公路而言，处置公路及其附属设施也面临政策和法律的障碍。